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Nueva ley universitaria: en dirección contraria a Europa y al futuro

El proyecto gubernamental elude la necesaria reforma y modernización de la gobernanza, con mayor participación de la sociedad en las universidades

Nueva ley universitaria: en dirección contraria a Europa y al futuro

Erich Gordon

El pasado 21 de junio, el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de nueva Ley Orgánica Universitaria (LOSU), a propuesta del Ministerio de Universidades que dirige Joan Subirats. Es importante tener en cuenta que es una ley impuesta por Europa como condición para el reparto de los fondos Next Generation. Entre otras exigencias, la Unión Europea pide que la nueva ley asegure el buen gobierno de la universidad («ensuring good governance of university institutions»).

Acierta Europa, como no podía ser de otra manera, porque el cambio de gobernanza, superando el inadecuado y obsoleto sistema de autogobierno universitario vigente en España (un modelo único en el mundo fruto de una ley del siglo pasado, la Ley Orgánica de Reforma Universitaria de 1983), constituye el gran obstáculo para la mayor excelencia de la universidad española. Para cualquier institución, elegir a sus representantes institucionales por votación corporativa interna es una garantía de corporativismo y endogamia y, en la universidad, genera un continuo conflicto de intereses entre los propios de los estamentos universitarios que votan al rector y demás cargos representativos, y el interés general que representa el servicio público de educación superior.

Se penaliza la meritocracia, base de la competitividad que es requisito necesario de la innovación, y se limita la capacidad de gestión, ya de por sí comprometida en la universidad por una interpretación a menudo extremada de la autonomía académica. No es fácil tomar decisiones a favor del interés general de una institución, y en ocasiones necesariamente en supuesto perjuicio de sus destinatarios que trabajan o estudian en ella, cuando estos tienen una capacidad desmesurada de presión, incluyendo la votación de tu continuidad o la de quienes están en línea con tus intereses y quieres que vengan detrás de ti.

Pero no parece importarnos mucho que, a día de hoy, España sea el país del mundo donde menor compromiso, participación y responsabilidad tiene la sociedad en la gobernanza, transparencia y rendición de cuentas de su universidad, a pesar de que, obviamente, la financia muy mayoritariamente con sus impuestos.

Los Consejos Sociales, que la LRU crea para garantizar «una participación en el gobierno de la universidad de las diversas fuerzas sociales» no somos, en la práctica, órganos de gobierno universitario, sino meros órganos de control económico y presupuestario y aun eso sin capacidades reales para el ejercicio de nuestras competencias teóricas, como vienen denunciando reiteradamente el Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas.

A excepción de Canarias y Asturias, que atribuyen por ley al Consejo Social la dependencia orgánica y funcional de las unidades de control interno universitario, en las demás comunidades autónomas dependen del rector, por lo cual no se cumple el principio de segregación de funciones y no se garantiza la necesaria independencia entre las unidades gestoras de gasto e ingreso (el rector controla los ingresos, los gastos y su fiscalización) y, por lo tanto, no hay verdadera transparencia y rendición de cuentas. A ello se une que la participación de los Consejos Sociales en los documentos económicos y presupuestarios únicamente tiene lugar al final mediante la aprobación de un proyecto cerrado, sin que desarrollemos un papel activo en la fijación de los criterios generales de elaboración, ni en general en el proceso presupuestario, lo que nos convierte en órganos «meramente ratificantes», tal y como acaba de denunciar con vehemencia la OCDE.

«El proyecto de ley renuncia a superar la actual situación de falta de transparencia y rendición de cuentas universitaria»

Si la situación actual de la representación de la sociedad en la universidad es francamente limitada, aún lo va a ser más si se aprueba el proyecto de LOSU en su redacción actual, porque disminuye las competencias de los Consejos Sociales y, además, degrada su participación en el Consejo de Gobierno de la Universidad. No le reconoce a los Consejos Sociales el control de la intervención de la universidad, por lo que continuará siendo inviable que ejerzan debidamente sus funciones de control económico y presupuestario, renunciando así a superar la actual situación de falta de transparencia y rendición de cuentas universitaria. Además, politiza su composición al determinar que todos sus miembros serán nombrados por los parlamentos autonómicos, con lo cual desaparecerían las diferentes fuentes de nombramiento actuales (empresarios, sindicatos, autónomos, alumni…) y se reduciría la presencia en los Consejos Sociales de los diversos sectores representativos de la vida social.

El tema no es baladí, porque estamos hablando de la institución a la que confiamos la formación profesional del talento que va a dirigir nuestro país en el futuro y que debe ser uno de los principales motores del desarrollo económico del que depende nuestro bienestar social.  Pocas leyes en la historia de España habrán pasado a nuestro país una factura tan costosa, en términos de desarrollo, riqueza y economía real, es decir bienestar social, como la que ha supuesto la LRU de 1983. En España no somos conscientes de que cuidar y formar el talento de las personas es la mejor inversión que puede hacer cualquier país de nuestro entorno en el siglo XXI. En la formación de ese talento la universidad es protagonista necesaria e insustituible, y su buena gobernanza, su good governance, es conditio sine qua non para que logre sacar el máximo partido de él. Su potencial, por cierto, es inmenso y no inferior al de cualquiera de nuestras mejores empresas. El problema está en el sistema de gestión.

No es extraño, por lo tanto, que el aislamiento de la academia, consecuencia de su autogobierno, haya generado excesiva distancia y falta de compromiso recíproco entre la sociedad y una universidad a la que no ha priorizado nunca en sus preocupaciones y con la que no se siente especialmente comprometida.

La sociedad nunca se ha sentido obligada a financiar generosamente una universidad en cuya gestión no participa y la academia no consideró que dirigir los resultados de su investigación hacia el sector productivo -la denominada tercera misión universitaria-, aunque solo fuera como recurso para su mejor financiación, formara parte de sus funciones esenciales. Se ha centrado en fomentar como mérito curricular académico la publicación científica de los resultados de su investigación y no su transferencia hacia el sector productivo.

La consecuencia es que la primera regulación de los sexenios universitarios de transferencia, de posible aplicación a todas las áreas de conocimiento, no tiene lugar en España hasta la publicación en el BOE de 26 de noviembre de 2018 de la Resolución de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, por la que se publican los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación, con el explícito reconocimiento de «la importancia que para el futuro del país tiene la innovación y la transferencia a las empresas o a otros agentes sociales de los resultados de la investigación obtenidos en las universidades y en los Organismos Públicos de Investigación» y con el propósito de «promover dinámicas y políticas de incentivos en las universidades y centros de investigación, en el plano de la transferencia, la innovación y la difusión del conocimiento hacia todo tipo de actores sociales».

Vamos cambiando de mentalidad, pero el problema es que el funcionamiento y madurez de los organismos de intermediación universidad-empresa requieren tiempo y experiencia y en España no hemos desarrollado cultura de cooperación. Hemos perdido al menos dos décadas y eso, a la velocidad de cambio a la que se mueve el mundo actual, es mucho tiempo. Duodécimo país del mundo en volumen de publicaciones científicas (aunque bajamos puestos en el ranking si ponderamos criterios de calidad) es un mérito en el que tiene mucho que ver la universidad. Sin embargo, estar por debajo del trigésimo en todos los rankings de competitividad y gestión del talento, así como tener un tejido productivo inmensamente compuesto por microempresas centradas en sectores tradicionales y con escasa vocación tecnológica, es un desastre. La diferencia entre una y otra posición define bien las consecuencias de la falta de cooperación universidad-empresa.

«Es relevante que no exista ni un solo informe que defienda la vigente autogestión universitaria»

La exigencia de Europa no nos sorprende a quienes llevamos años leyendo y analizando los sucesivos informes que vienen pidiendo la reforma y modernización de la universidad publica española. Todos los redactados en este siglo (desde Bricall Universidad 2000 hasta María Teresa Miras Portugal y Comisión de Expertos 2013: Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español; pasando por Rolf Tarrach y expertos internacionales 2011: Audacia para llegar lejos: Universidades fuertes para la España de mañana (informes los dos últimos de plena vigencia a pesar del tiempo transcurrido desde su emisión ) y, más recientemente, COSCE-DECIDES 2020: Alegaciones a la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027 y, sobre todo, la Hoja de Ruta elaborada por la OCDE para Mejorar la transferencia de conocimiento y la colaboración entre ciencia y empresa en España urgen el cambio hacia un sistema de buen gobierno universitario, en la línea de los modelos de éxito europeos, que hoy en día no existen en España. Es relevante que no exista ni un solo informe que defienda la vigente autogestión universitaria.

El caso de la Hoja de Ruta de la OCDE es realmente significativo. Este informe, presentado en el CSIC el 29 de noviembre 2021, es el documento más importante que se ha hecho en España sobre la gran asignatura pendiente de nuestra ciencia pública: su gobernanza y la colaboración entre ciencia y empresa. Un año entero de trabajo, más de 90 personas e instituciones implicadas y mas de 50 entrevistas con agentes del sistema, expertos y responsables políticos, avalado por la autoridad y la experiencia de un organismo independiente y plurinacional. Pero lo que lo hace especialmente relevante es que fue pedido por el propio Gobierno de España a la DG Reform de la Unión Europea, y por su mandato a la OCDE, previa una proposición no de ley del Congreso de los Diputados, aprobada por unanimidad, en la que se reconoce de forma explícita «la existencia de déficits estructurales en materia de innovación y transferencia y la necesidad de una visión, estrategia y trayectoria para su resolución».

Europa y la OCDE saben bien lo que hay y triunfa en universidades de países comparables:

(I) Un único órgano de gobierno universitario y no dos como en España, (aunque uno solo sirva de excusa) que incorpora a personas externas a la universidad con arreglo a un estatuto jurídico que garantiza su independencia y capacidad de dedicación a la universidad.

(II) Un presidente de la parte social, que designa al rector (que evidentemente puede provenir de cualquier universidad del mundo) por concurso de méritos.

(III) Modelos más gerenciales de gestión con mayor liderazgo individual: el rector designa los decanos y otras posiciones de gestión interna.

(IV) Se limita la competencia de los órganos de la colectividad universitaria a las cuestiones académicas.

(V) Mayor profesionalización de la gestión institucional y aplicación de principios de gestión empresarial y competitiva.

(VI) Cambio del estatuto del personal académico, pasando de funcionario público a laboral y concesión de más flexibilidad a las universidades en la contratación de personal, favoreciendo la competitividad y la meritocracia.

(VII) Mayor autonomía universitaria en paralelo con un aumento de la rendición de cuentas a través de mecanismos de financiación por objetivos o procedimientos de evaluación de la calidad.

«Sorprende que el Gobierno pida un informe a Europa y luego legisle en la dirección contraria»

La Hoja de Ruta, con el aval que representa la autoridad contrastada y comparada de la OCDE, realiza una dura crítica sobre el actual sistema de gobernanza universitaria, cuestionando el poco margen que hoy tiene la sociedad española en ella y en la forma en que las universidades definen sus misiones y utilizan los recursos públicos, y plantea una necesaria transformación completa para dar voz de manera efectiva a representantes de los interesas sociales externos a la universidad en el diseño de la estrategia universitaria, fortaleciendo de manera real el papel y capacidades de los Consejos Sociales.

Literalmente dice lo siguiente: «Un ámbito prioritario de reforma es el de rediseñar los sistemas de gobernanza de las universidades para aumentar su colaboración con la sociedad, su rendición de cuentas ante ella, evitando la injerencia política en sus operaciones mediante una autonomía funcional más efectiva. Para mejorar este ámbito deberían emularse las reformas recientes abordadas en países europeos que han incrementado tanto los niveles de autonomía institucional como la rendición de cuentas y han dado voz de manera efectiva a actores externos en la planificación estratégica de la universidad». 

Llevar una reforma en esta dirección implica redefinir el modelo de gobierno de dos posibles maneras:

• Transformando completamente el actual sistema para dar voz de manera efectiva a representantes de los intereses sociales externos a la universidad en el diseño de la estrategia universitaria

• Fortaleciendo de manera real el papel y capacidades de los Consejos Sociales. 

Esto requiere garantizar que cuenten con suficientes recursos y autonomía para cumplir las funciones que tienen atribuidas de manera efectiva, incrementando el número de sus representantes que participan en el Consejo de Gobierno y facilitando una mayor claridad en los criterios para elegir a sus miembros y en su nivel de compromiso con la institución.

Sorprende, como mínimo, que el Gobierno pida un informe a Europa y luego, paradójicamente, legisle en la dirección contraria.

En la misma línea de necesidad de reforma y aproximación a los modelos de éxito europeos se han pronunciado la empresa (Cámara de Comercio de España, CEOE) y la Ciencia (COSCE). Incluso no hay que ir fuera de España para constatar la existencia de modelos de gestión competitiva y meritocrática del talento. Los Institutos Independientes integrados en la Alianza de Centros Severo Ochoa y Unidades María de Maeztu (SOMMa), formada por los centros y unidades acreditados con las respectivas distinciones, (entre ellos el CRG, CSIC, CNIO, IRB, ICFO, ICQ …) constituyen un claro ejemplo. Es muy relevante el caso de los centros para la investigación Ikerbasque en el País Vasco e Icrea en Cataluña, porque han sabido encontrar su autonomía orgánica y funcional en un entorno semipúblico.

Los elementos comunes que diferencian estos modelos de investigación del que se sigue en la universidad pública son, entre otros, los siguientes: (I) independencia orgánica y autonomía funcional, (II) inversión en personas dotándolas de libertad y confianza, (III) independencia para captar y evaluar a los investigadores, (IV) contratación laboral y huida del estatuto de funcionario público, (V) dotación de recursos y entorno de trabajo competitivo, (VI) remuneración en términos de mercado según experiencia y méritos, (VII) ausencia de burocracia, (VIII) evaluaciones externas e independientes que condicionan la continuidad del contrato, (IX) conexión constante con el sector productivo…

«Se anteponen al interés general del servicio público de educación superior criterios y componendas políticos e ideológicos»

Todo lo que queda dicho (la excepcionalidad del modelo español, su importante factura en términos de la necesaria conexión con la empresa, la exigencia de Europa, el informe de la OCDE a petición del propio Gobierno, los demás informes de múltiples instituciones, la petición de la Ciencia y de la empresa…) no han sido suficiente para que el Ministerio de Universidades y el Gobierno español se planteen llevar a cabo la necesaria reforma y modernización de la gobernanza y mejorar la participación de la sociedad en la universidad para así, cuando menos, facilitar la conexión academia-empresa.

Se anteponen al interés general del servicio público de educación superior criterios y componendas políticos e ideológicos y resistencias al cambio de estamentos universitarios que defienden una universidad que no existe ni puede existir en el mundo actual, sin darse cuenta de que su mérito y aportación de valor sería el primer beneficiado de la reforma.

El pasado 28 de septiembre acudí como presidente de la Conferencia de Consejos Sociales de las Universidades Españolas al Congreso de los Diputados para comparecer en la Comisión de Ciencia, Innovación y Universidades en la que se abordó el proyecto de LOSU.

En aquella intervención de 36 minutos reiteré que, en nuestra sociedad civil y, en concreto, en nuestros representantes políticos, falta valentía, generosidad y grandeza de miras. El proyecto no da opciones de nuevos modelos de gobernanza ni aunque las propias universidades en el ejercicio de su autonomía quisieran optar por ello, con lo cual condena el sistema universitario público a una uniformización que lleva inevitablemente a la pérdida de  calidad.

En lo que va de siglo, la disminución de estudiantes de las universidades públicas ha sido de casi un 14%, en tanto que los alumnos de las privadas se han casi triplicado, a pesar de que, según datos de la OCDE, el precio de las matriculas de grado y máster en las universidades privadas multiplica el de las públicas por 5,8 y 4,5 respectivamente. En ese mismo tiempo, los alumnos en estudios superiores no universitarios, en ciclos formativos de grado superior, se han más que duplicado siendo ya más de 400.000 y el alumnado en edad típica universitaria, de 18 a 24 años, se ha reducido un 23,75% equivalente a más de un millón de personas.

O somos capaces de dar a nuestra universidad pública una gobernanza eficiente, con mayor participación de la sociedad, que la dote de excelencia o seguirá perdiendo competitividad y estudiantes y perjudicaremos gravemente a la propia universidad, a quienes trabajan y estudian en ella, que serán normalmente los estudiantes de menor capacidad adquisitiva, y a toda la sociedad. Lamentablemente, este es el camino al que nos aboca la nueva LOSU.

Antonio Abril Abadín es presidente de la Conferencia de Consejos Sociales de las Universidades españolas (CCS).

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