El 'peaje' de los gobiernos locales que allana la corrupción en las obras del Ibex

10 de noviembre de 2015.- Las informaciones se amontonan en los medios apuntando a una red de empresas favorecidas en concursos públicos por gobiernos del Partido Popular (PP). La trama Gürtel -en la que se investigaban posibles pagos a través de algunas de estas adjudicatarias- se extendía ya a varias administraciones y se ponía bajo la lupa obras en las que participaban gigantes del Ibex como Ferrovial, ACS, FCC y OHL y sus alianzas (UTE) con otras compañías más pequeñas y menos conocidas como Aceinsa Movilidad, Asfaltos Vicálvaro, Ocasa y Construcciones Sarrión. Contratos que, independientemente de las responsabilidades judiciales, apuntaban a un patrón común: sociedades constituidas por grandes corporaciones que -mediante sus filiales- se asociaban con el tejido local para abordar una adjudicación.

12 de junio de 2025.- Un informe de la Unidad Operativa Central (UCO) revela conversaciones entre el ex ministro de Transportes, José Luis Ábalos; su número dos, Koldo García; y el secretario de Organización del PSOE, Santos Cerdán. En ellas se hablaba, entre otras cosas, del reparto de dinero por la adjudicación de contratos públicos y se ponía en el foco en seis obras, de las cuales cuatro fueron adjudicadas a Acciona, y otras dos a Levantina Ingeniería y Construcción (LIC) y Obras Públicas y Regadíos (OPR), respectivamente. En el documento también se mencionaba la pequeña empresa navarra, Servinabar, a la que se acusaba de hacer pagos regulares a Koldo; posteriormente se descubrió un documento de compraventa de acciones en el que Santos Cerdán había adquirido el 45% de la sociedad por 6.000 euros.

Servinabar figuraba también en otros cinco contratos por valor de unos 100 millones con el Gobierno de Navarra, la mayoría de ellos en alianza con Acciona. Se descubrió también que durante las adjudicaciones de tres de estos expedientes, la sociedad tenía un objeto social de “organizadora de eventos” y no el de constructora (que era por lo que se le adjudicaban las obras) y que desde 2021 no presenta cuentas, lo que le inhabilitaba para participar en el desdoblamiento del túnel de Belate, que finalmente terminaría ganando en enero de 2024 -junto a Acciona y Osés Construcciones- por 76 millones de euros. Nuevamente el patrón es el mismo: una gran empresa se asocia temporalmente con una pequeña para abordar una obra pública que esta última tendría imposible abordar si se hubiese presentado en solitario.

El peso de las UTE

Una anomalía reconocida por el sector de la obra pública que indica que la contratación -en especial en autonomías y administraciones autonómicas- suele estar ligada a la creación de estas asociaciones. Se les denomina Unión Temporal de Empresas (UTE) y se calcula que cada una de las grandes constructoras -Ferrovial, ACS, FCC, Acciona y OHL- participa en unas 400 a 600 sociedades, principalmente a través de filiales, lo que llevaría el total a unas 3.000 uniones temporales actualmente en funcionamiento. Si se compara con el total de expedientes de contratos públicos (196.700 en 2023), la cifra es baja, pero se llevan buena parte del montante total solo dedicado a las obras públicas. Los datos de la patronal del sector, Seopan, indican que en 2023 se licitaron 5.274 millones de euros y se estima que gran parte de estos recursos fueron a parar a UTEs. Es sin dudas una de las fórmulas preferidas que usan las grandes compañías para presentarse a obras locales.

La pregunta es entonces: ¿por qué gigantes del Ibex 35 con grandes estructuras, proveedores en todo el mundo y con economías de escala muy rodadas tienen interés en formar alianzas con pequeñas que -en teoría- no tienen mucho que aportar al proyecto? Y la respuesta la dan las propias constructoras: porque las administraciones locales y autonómicas tienen una cláusula no escrita en la que piden que la riqueza (de los contratos públicos se entiende) se quede en la respectiva región. Todas las consultadas coinciden en señalar que estamos ante un requisito que no aparece en ningún pliego, pero que empuja a empresas como Ferrovial, ACS, FCC, Acciona y OHL a contratar con proveedores locales y a establecer alianzas temporales con pequeñas sociedades.

Una obligación política, envenenada para muchos, que presiona a las constructoras para que busquen a un partner local, muchas veces de manera cosmética, para salvar una contratación determinada. Y no hablamos de hechos aislados, sino de un patrón común para los contratos públicos en todas las administraciones, tanto municipios como comunidades autónomas. Una suerte de ‘peaje’ para las grandes compañías, una cláusula que tiene poca justificación técnica y puede encarecer los costes, ya que los proveedores y empresas locales tienen economías de escala menos competitivas y las sinergias con los grandes pueden ser escasas. Pese a ello, las UTE suelen salir siempre adelante, sin importar el color político: PP, PSOE, partidos locales y nacionalistas. Todos “sugieren” realizar estas uniones temporales.

Socios del Ibex

Las mismas constructoras se apresuran a apuntar que nadie les obliga a presentar una UTE -ni menos recurrir específicamente a determinadas empresas- pero también reconocen que el hecho de que “haya una sociedad local” facilita enormemente el proceso. El problema -advierten- es que el tejido local es reducido y son pocas las que tienen capacidad para formar parte de estas alianzas en determinados territorios. Esto obliga muchas veces a los gigantes del Ibex a abrir el abanico para incluir a firmas muchas veces sin experiencia previa (o que acaban de constituirse) solo para cumplir con la “cuota local” que allana los contratos. Sociedades que -por un tema puramente estadístico, por lo reducido de algunas localidades- suelen estar vinculadas a miembros de la administración que otorga el contrato o a alguien de su entorno que incluso puede estar en plantilla, como se ha confirmado en algunos casos investigados recientemente.

En el caso de Acciona y Servinabar en Navarra, la empresa presidida por José Manuel Entrecanales dejó claro que la responsabilidad de elegir a la cuestionada compañía como compañera de viaje estaba en el ámbito de su responsable regional de entonces, Fernando Merino, que tenía la suficiente autonomía para seleccionar a partners y a proveedores. Como explicaron sus directivos en la rueda de prensa posterior a su Junta General de Accionistas del pasado jueves, están inmersos en una investigación interna y no descartan llevar a cabo más acciones para reforzar su política de compliance, pero advierten de que hablamos de importes lo suficientemente reducidos (en un contexto en el que Acciona factura 19.000 millones anualmente) como para que un responsable de “cuarto o quinto nivel” que trabaja “en una estructura altamente descentralizada” pudiese tener libertad para montar una UTE.

Y es aquí donde conviene hacer dos apreciaciones. La primera es la responsabilidad de los directivos locales en todas estas UTE. El proceder de Acciona es bastante habitual en el sector ya que los gigantes de la construcción tienen estructuras descentralizadas que dejan mucho poder de decisión a empleados que no son tan relevantes en la jerarquía a nivel nacional. Un terreno abonado incluso para que puedan producirse casos de corrupción. Si nos centramos en investigaciones judiciales, también es común que las constructoras acoten las sospechas en éstos directivos, los que suelen ser más permeables a posibles acuerdos o a pago de mordidas. De hecho, son los principales señalados cuando estos casos llegan a los tribunales en las poquísimas ocasiones en las que se termina fallando contra alguna constructora. Y aquí llegamos a la segunda apreciación: en la mayoría de las investigaciones e incluso en las que -como el caso Gürtel- terminan con sentencias en firme, los responsables suelen ser los políticos o las pequeñas empresas involucradas en concesiones bajo la lupa. En la última década casi no han existido sentencias en contra de las grandes, y de haberlas, la responsabilidad ha recaído en manos intermedios, es decir casos aislados dentro de grandes corporaciones.

Túnel de Belate

En cualquier caso, las constructoras del Ibex advierten de que no todas las empresas con la que se hacen las UTE son malas per sé, ni son compañías fantasma que participan en una trama de corrupción o que se han colado por la gatera de las grandes corporaciones gracias a un jefe regional que no ha sabido ver su peligro. Por el contrario, la gran mayoría -indican- saben hacer bien su trabajo y realmente aportan, con sus capacidades limitadas, para sacar adelante los contratos. El caso del polémico contrato de desdoblamiento del túnel de Belate en Navarra incluye a Acciona, a Servinabar y a Osés Construcciones. Esta última, a diferencia de la vinculada a la trama Ábalos, tiene una larga trayectoria de obra pública y, por tanto, es una compañía que aporta garantía de seriedad y buen hacer.

6 de abril de 2017.- Con todo, lo que está claro es que el sistema público de contratación es mejorable. La anomalía de las UTE es solo uno de los muchos problemas que las propias empresas detectan y han denunciado. Desde el sistema de puntuación, pasando por la forma en la que se bareman a los candidatos, hasta la presentación de ofertas temerarias que ganan los concursos aunque generen sobrecostes antes de finalizar las obras. En 2017, la patronal Seopan publicó junto con EY un informe titulado ‘Crisis en el sistema de contratación pública de infraestructuras en España’ con 25 recomendaciones para mejorar los procesos. Muchas de las cuales casi una década después siguen sin cumplirse. Entre ellas incluyeron la participación de expertos del sector y de la sociedad civil en el proceso de planificación de obra pública; la creación de un cuerpo normativo claro, sencillo y adecuado; la elaboración de un estudio justificado acerca de la modalidad de contrato a escoger; revisar y especificar con mayor detalle los criterios de solvencia económica; homogeneizar la información a incorporar a los pliegos; limitar la extensión de las ofertas y estandarizar su contenido; o implantar un sistema de arbitraje especializado y vinculante.

10 de marzo de 2025.- Y en marzo de este año la patronal ha vuelto a pedir cambios regulatorios, esta vez enfocados en nuevos modelos colaborativos de contratación y ejecución; una nueva regulación concesional; la restitución de la obligatoriedad de la revisión de precios; la actualización y mejora del sistema de clasificación de contratistas y la limitación de encargos a medios propios. Una serie de peticiones que no solo mejorarían la contratación sino que evitarían que muchas sociedades -con vinculaciones más políticas que técnicas- se cuelen en estos procesos. ¿Sería el fin de la corrupción vinculada a contratos públicos y a políticos? Probablemente no, pero ayudaría mucho a acotar los casos. El problema es que -según denuncian algunas en privado- quizás no haya voluntad de las administraciones para cambiar el sistema y así no perder un gran red de empresas locales al servicio del cacique local. Empresas que, precisamente, participan en las UTE con los grandes del Ibex…