Un modelo de financiación en el que cabe todo: cupo catalán, más dinero y Andalucía Superstar

La financiación de las administraciones locales es una palanca que los Gobiernos centrales de todo el mundo han utilizado en su propio beneficio. Las investigaciones académicas demuestran que allí donde existe delegación de competencias, ya sea un país rico o pobre, ya sea Ghana, Brasil o Alemania, los políticos aprovechan para asignar más fondos a las regiones y alcaldías afines, y menos a las rivales.

Hay que reconocer, de todos modos, que ningún presidente ha alcanzado el virtuosismo de Pedro Sánchez.

Otros gobernantes se limitan a manipular los mecanismos del sistema de financiación. Sánchez no. Sánchez manipula el sistema de financiación mismo, lo estira y encoge, lo retuerce y endereza de acuerdo con la urgencia de cada momento. Como explica Ángel de la Fuente, director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), en julio de 2024 y con el objeto de sacar adelante la investidura de Salvador Illa, «el PSC y ERC firmaron un acuerdo […] en el que se incluía una polémica propuesta para dotar a esta comunidad de un modelo singular similar al sistema foral de concierto con el fin de mejorar sustancialmente la financiación de Cataluña, corrigiendo así el supuesto (y más que discutible) maltrato fiscal al que habría estado sometida la comunidad».

Cambio de rumbo

El Gobierno presentó aquel texto como «el punto de partida generalizable de una reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) que beneficiaría a todos los territorios».

La noticia, como era previsible, fue poco celebrada fuera del estrecho círculo de beneficiarios. El rechazo de los expertos resultó casi unánime, pero lo que alarmó a la Moncloa fue el previsible descalabro en la ronda de elecciones regionales que se avecinaba. Para evitarlo, Sánchez imprimió un cambio de rumbo que se materializaría en el Acuerdo de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado de julio de 2025, del que desaparecieron «las quejas sobre el maltrato fiscal» o «la cesión del 100% de los impuestos estatales». El reconocimiento de la soberanía fiscal catalana ya no era la prioridad. Una vez colocado Illa, había que embutirse el traje de hombre de Estado, invocar cínicamente «la necesidad de renovar el SFA tras 10 años de retraso» y prometer más recursos para todos.

Ahora, en vísperas de las elecciones andaluzas, María Jesús Montero ha presentado una nueva iteración del modelo en el que Andalucía es la autonomía «más beneficiada». ¿Puede ser verdad todo a la vez: el cupo catalán, más recursos para todos, Andalucía Superstar?

Todos ganan

Una interpretación optimista de la metamorfosis es que, cualesquiera que sean los motivos, el SFA se ha ido reconduciendo hacia algo más sensato y funcional. «Es un modelo en el que nadie pierde y todo el mundo gana», lo ha resumido Oriol Junqueras y, visto así, suena muy atractivo, pero lo sorprendente habría sido que hubiera habido menos dinero.

«A ver —me decía De la Fuente cuando lo entrevisté en octubre de 2024 para El pódcast de El Liberal—, como el país crece, hay más PIB, hay más impuestos y hay más financiación. Con Sánchez las regiones han recibido más que con [Mariano] Rajoy, pero con Rajoy recibieron más que con [José Luis Rodríguez] Zapatero y seguramente con [Alberto Núñez] Feijóo recibirán más que con Sánchez».

Además, para que Cataluña pueda quedarse con más dinero y, simultáneamente, el resto de las regiones reciba más, el Gobierno central ha cedido más IRPF e IVA y aportado otros 3.000 millones. Es decir, el Estado está ganándose la voluntad de las autonomías a costa de su propia capacidad fiscal.

¿Son esas las características de un SFA más sensato y funcional?

Los males

La necesidad de renovar el sistema, que invoca Sánchez, se debe a que adolece de tres grandes problemas: inequidad, aleatoriedad y falta de corresponsabilidad.

Un buen modelo debe garantizar que todos los ciudadanos disfruten de idénticas prestaciones en sanidad, educación y dependencia. Esto no es así en España por dos motivos. Primero, las excepciones forales del País Vasco y Navarra, que reciben respectivamente «una financiación por habitante ajustado un 61% y un 35% superior a la media de las comunes», según un informe del Laboratorio de Análisis de Políticas Públicas del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE). Y segundo, porque el sistema no se diseñó desde cero, sino que partía de una herencia desigual. El despliegue del Estado franquista no fue uniforme en toda España. Había sitios donde los servicios públicos eran mejores o había más funcionarios y, al transferirse las competencias, esas diferencias se perpetuaron.

Los remedios

Aunque algunas voces claman por derogar los privilegios forales, lo cierto es que se asientan en sólidos argumentos históricos y jurídicos y el propio De la Fuente considera que es «una anomalía soportable, porque afecta a unos territorios pequeños».

En cuanto a la herencia, cada vez que se ha acometido una revisión para corregirla, han prevalecido los intereses de las regiones relevantes (por los motivos que sean: elecciones inminentes, apoyos de proyectos clave en las Cortes, etcétera) para el Gobierno de turno.

Hay que decir que, a pesar de esto y con todas sus pegas innegables, el SFA español es de lo más presentable que se despacha por el mundo. Su pilar central es el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, una hucha en la que las comunidades ingresan el 75% de su recaudación. Ese dinero se reparte, a continuación, por «población ajustada», un indicador que tiene en cuenta todos los aspectos que influyen en el coste de la educación o la sanidad, como la dispersión, la insularidad o la distribución por edades. Ese es el corazón del modelo. Está todo muy objetivado y ahí es muy difícil hacer trampas.

Por desgracia, la política regional no se agota en la prestación de los servicios fundamentales que sufraga el Fondo de Garantía.

También hay que tender puentes y trazar carreteras, impulsar el desarrollo o gestionar crisis puntuales, como un desastre natural o la reconversión de una industria local. Para ello se han habilitado otros fondos de uso más discrecional, como los de Cooperación y Competitividad, que no tienen nada que ver con lo que anuncian sus rimbombantes nombres. Consisten más bien en instrumentos ad hoc que satisfacen las exigencias de clientes concretos y cuyos recursos terminan, en función de la conveniencia estratégica, unas veces en una región y otras en otra.

De ahí la aleatoriedad a la que los expertos se refieren y que De la Fuente ha caracterizado en alguna ocasión como «casi una lotería».

Madrid nos roba

¿Reduce la aleatoriedad y la inequidad lo que sabemos del nuevo modelo de Sánchez?

Hombre, la aleatoriedad no lo parece, desde el momento en que la autonomía más beneficiada ha pasado de ser Cataluña a Andalucía sin solución de continuidad y dependiendo de la agenda electoral. En cuanto a la inequidad, el Gobierno alardea de que ha reducido la brecha que existe entre comunidades, pero lo ha conseguido mediante una inyección adicional de unos 21.000 millones, que obra el prodigio de que las regiones pobres mejoren sin que las ricas empeoren.

¿Y qué tiene esto de malo?

Para empezar, estrecha el margen del Estado para financiar programas propios o absorber choques futuros. Y luego, reduce la corresponsabilidad (el tercer gran problema del sistema) al desvincular aún más el gasto autonómico de las decisiones sobre tributación. Lo lógico sería que si, por ejemplo, la Generalitat quiere abrir delegaciones en los cinco continentes, subiera los impuestos a los catalanes en la proporción necesaria. Pero cuando quienes gastan el dinero no están expuestos al desgaste político de recaudarlo, tienden a ser más liberales de lo que la prudencia aconseja y a gritar «Madrid nos roba» en cuanto les faltan fondos.

Acotar el sesgo partidista

«Sería muy buena cosa —escribe De la Fuente— que los dos grandes partidos aparcasen un ratito su incesante trifulca y se pusieran a negociar seriamente [una reforma del SFA] pensando en el bien común».

La objetividad absoluta no se va a alcanzar nunca. Siempre habrá discrecionalidad, por la propia naturaleza de los desafíos políticos, pero podría acotarse el sesgo partidista mediante una combinación de reglas claras, transparencia total en los datos y cierto grado de supervisión por parte de un órgano independiente, como la AIReF.

De lo contrario, Sánchez (o el que venga detrás) seguirá estirando y retorciendo el modelo para que en él quepa mágicamente todo: el cupo catalán, recursos para todos y Andalucía Superstar.