¿Reformar el Tratado del Atlántico Norte?

El 4 de abril de 1949, doce estados firmaban en Washington el Tratado del Atlántico Norte. Los catorce meses anteriores fueron testigos de una actividad inusitada en las cancillerías a ambos lados del Atlántico. Tras el final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos estaba revirtiendo su postura tradicional en las relaciones internacionales, el aislacionismo. Mientras tanto, Europa se enfrentaba a un problema considerable: cómo cerrar las heridas abiertas por la guerra. El principal vehículo para la reconstrucción de Europa fue el Plan Marshall, sufragado por los americanos —aunque hoy haya dudas sobre su eficacia real—, pero requería la creación de un entorno de seguridad que garantizara el retorno de lo invertido.

Este entorno de seguridad se vio comprometido cuando la Unión Soviética apoyó el golpe de Estado que dio el Partido Comunista checo en febrero de 1948, conocido como el «golpe de Praga», cuya consecuencia fue la integración de Checoslovaquia en la órbita de Moscú, así como la renuncia a su participación en el plan Marshall. Hasta ese momento, Checoslovaquia se consideraba el país más occidental de la Europa del Este. Desde aquel lejano día de 1949, la Alianza Atlántica ha sido el principal garante de la seguridad en Europa. 

Hay diferentes factores que explican el éxito de la Alianza, algunos más obvios que otros. Tratemos de ponerlos en relación con el Tratado de Washington. Si preguntáramos al ciudadano interesado, probablemente nos contestaría que lo más relevante del Tratado es el artículo 5, que establece el principio de asistencia mutua entre aliados en caso de ataque a uno de ellos. Sin disminuir su importancia, lo cierto es que el artículo 5 sólo se ha invocado una vez en los casi setenta y siete años de vida de la Alianza, y fue al contrario de lo esperable. Ocurrió con motivo de los ataques que sufrió Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001.

El artículo 5 dice: «Las Partes convienen en que un ataque armado contra una o contra varias de ellas, acaecido en Europa o en América del Norte, se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva, reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asistirá a la Parte o Partes así atacadas, adoptando seguidamente, individualmente y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada para restablecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico Norte».

Es fácil apreciar el enorme régimen de discrecionalidad que este artículo proporciona a las diferentes capitales a la hora de decidir cómo contestar a una agresión. Nada que ver con cláusulas similares de otros acuerdos, como por ejemplo el de Funcionamiento de la Unión Europea, que exige «prestar ayuda y asistencia por todos los medios a su alcance». Pero, si no es este el principal factor de éxito, ¿cuál es?

Por un lado, que el Tratado dio pie a una estructura estable para su implementación: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Aquí es necesario recordar que no existe mención alguna a esta estructura en el Tratado, siendo un desarrollo posterior. Por otro lado, que dicha Organización, que el acervo general considera militar, es en realidad un foro diplomático de primer nivel, apoyado, eso sí, en una estructura militar común.

Buena prueba de la importancia de la OTAN como foro diplomático es el éxito obtenido en la gestión permanente del conflicto greco-turco; en su papel como proveedora de seguridad necesaria para permitir la expansión hacia el Este de la Unión Europea; o en el rol que ha jugado en la democratización de las relaciones entre civiles y militares de todos los países que veníamos de regímenes dictatoriales, España incluida.

¿Es todo esto suficiente para pensar que la OTAN debe continuar? La ciencia política nos enseña que, históricamente, las alianzas nacen en un momento y para atender a un problema determinado; y que, superado ese momento y necesidad, lo normal es que decaigan. En una frase atribuida a Lord Ismay, primer secretario general de la OTAN, la Alianza se creó para «mantener a los rusos afuera, a los americanos dentro y a los alemanes debajo». Algo de razón tenía.

Por ese motivo, una de las principales crisis de la OTAN se produjo como consecuencia de la caída del Muro de Berlín en 1989 y de los acontecimientos posteriores. ¿Qué sentido tenía mantener la Alianza si Rusia no era ya un enemigo, o Alemania se había convertido en un pilar fundamental de la construcción europea y, de alguna forma, de la propia OTAN?

Aquella crisis se resolvió acentuando el carácter civil de la Alianza y disminuyendo su peso militar. En el eterno dilema entre cañones y mantequilla, es la época en la que lo correcto era apostar por la mantequilla. De esa manera se redujo de manera muy considerable la estructura militar, que buscó sentido en lo que se denominaron operaciones fuera de área. Siguiendo la estela de la agenda para la paz que había publicado el secretario general de las Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, la OTAN se involucró tanto colectivamente como en coaliciones de oportunidad de sus miembros, en múltiples operaciones de paz. Es el tiempo de lo que en los círculos especialistas se denomina OTAN 2.0.

Son esos los años en los que Rusia tenía oficina abierta tanto en Mons (Bélgica), donde se encuentra el Cuartel General militar, como en Bruselas, donde está el político. En aquella época se incorporaron, entre protestas cada vez más airadas de Moscú, hasta doce países que habían sido miembros o asociados del extinto Pacto de Varsovia, la némesis de la OTAN.

Y, de repente, todo cambió en 2014, hasta donde debemos ir para entender la crisis actual en la que se encuentra sumida la Alianza. Tras los disturbios del Euromaidán de 2013 y la subsiguiente salida de Yanukóvich de Ucrania, Rusia se sintió legitimada para proceder a la anexión de Crimea y el comienzo de las acciones en las regiones de Luhansk y Donetsk (Donbás). Pocos esperaban este incidente, y la respuesta de los aliados puede calificarse como tibia. Supuso el cierre de la oficina de enlace de Rusia en la OTAN y el comienzo de un proceso de sanciones económicas que se extiende hasta el día de hoy.

La cumbre de Gales, ese mismo año, fue el escenario elegido para escenificar un cambio de rumbo que tuvo más de declaración de intenciones que de efectos prácticos. Los aliados se comprometieron a emplear un 2% de su PIB en Defensa, con al menos un 20% de esta cantidad para ser invertido en materiales. Pocos meses más tarde, en febrero de 2015, se publicó la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, la segunda de la era Obama. En la misma se ponía de manifiesto el interés americano por reequilibrar su posición en el mundo, desplazando su centro de gravedad hacia el Pacífico, aunque sin abandonar su interés en Europa.

Una visión miope

En ese periodo ya era evidente que el Tratado de Washington, que había sobrevivido razonablemente bien a la crisis generada por la caída del muro de Berlín, se había convertido en un corsé demasiado estrecho para las necesidades del siglo XXI. Sin embargo, cuando alguna vez se planteó —siempre de manera informal— la posibilidad de renegociar el Tratado, la respuesta de los europeos, perdidos en nuestro propio laberinto, fue siempre la misma: mejor no hacerlo. Se respiraba entonces un enorme temor a que la primera administración Trump, bastante enfadada por el reiterado incumplimiento por parte de los europeos de los compromisos adquiridos en Gales, procediera a una denuncia total del Tratado y a la disolución de la OTAN.

En mi opinión, fue aquella una visión cicatera y miope, porque lo que pedía Estados Unidos, lo mismo que ahora, es reequilibrar el esfuerzo de la Alianza, no sólo en términos económicos, sino de foco. Para terminar de rematar al Tratado de Washington, por si quedaba alguna duda, en 2016 se aprobaron el ciberespacio y el espacio exterior como nuevos dominios de combate. Estos dominios, por su propia esencia, no reconocen fronteras, por lo que los límites geográficos que define el artículo 6 se veían superados «de facto». 

Es cierto que este artículo 6 comienza diciendo: «A efectos del artículo 5, se considerará ataque armado contra una o varias de las Partes, el que se produzca…» Pero no es menos cierto que en el momento presente la corriente dominante dice que un ciberataque mayor puede ser considerado motivo para invocar dicho artículo 5. Más cerca en el tiempo, el ataque a Ucrania por parte de Rusia en 2022, y la creciente asertividad de China, han hecho que la Alianza refuerce sus lazos con algunos de sus, así llamados, partners. Entre ellos destacan Australia, Nueva Zelanda y Japón, o Colombia. Y Suecia y Finlandia, partners tradicionales, se apresuraron a entrar en la OTAN.

Esto tiene todo el sentido del mundo si atendemos al preámbulo del Tratado, que dice: «Las Partes de este Tratado reafirman su fe en los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y su deseo de vivir en paz con todos los pueblos y todos los Gobiernos. Decididos a salvaguardar la libertad, la herencia común y la civilización de sus pueblos, basados en los principios de la democracia, las libertades individuales y el imperio de la ley. Deseosos de promover la estabilidad y el bienestar en la zona del Atlántico Norte…»

Es decir, inicialmente, el Tratado de Washington se diseñó para acoger en su seno al muy reducido club de los países democráticos, en un contexto de balance de poder, no de un orden internacional basado en reglas. Es cierto que, con una limitación geográfica clara, que derivaba de las condiciones específicas que antecedieron a su firma. A fin de cuentas, no había muchos otros países democráticos en aquel momento, excepción hecha de Australia y Nueva Zelanda.

La prevalencia de Occidente

Pero el mundo ha cambiado mucho desde 1949. El orden liberal internacional que la propia OTAN colaboró a construir en su rol de alianza diplomática se ha desmoronado. La prevalencia de Occidente como motor político y cultural se ve contestada desde diferentes ámbitos, y se está configurando un nuevo orden mundial. Un orden mundial que, siguiendo el paradigma realista, depende del balance de poder.

Un proverbio africano (eso explica mi IA de cabecera) dice que «si quieres ir rápido, vete solo; si quieres ir lejos, vete acompañado». 

La hiperactividad demostrada por el presidente Trump al comienzo de su mandato parecía indicar que quería ir rápido. Sin embargo, las declaraciones del Subsecretario de Guerra americano, Eldridge Colby, y del secretario general de la OTAN, Mark Rutte, tras la reunión de ministros de Defensa del pasado 12 de febrero, cuando anunciaron la necesidad de una OTAN 3.0, avanza precisamente en la línea de lo ya señalado: un reequilibrio de fuerzas dentro de la Alianza, en el que los europeos debemos hacernos cargo de nuestra propia seguridad convencional, permitiendo a los americanos pivotar hacia el indo-pacífico.

Curiosamente, estas declaraciones vinieron precedidas de un «devolver la Alianza a sus orígenes», que no se podría entender sin tener en cuenta, como ya he comentado, la importancia del preámbulo. Dicho lo cual, ¿no sería el momento de abrir el melón, y renegociar el Tratado de Washington? Bastaría para ello con modificar el tenor del artículo 6, permitiendo de esa manera que la OTAN acogiera como miembros de pleno derecho a algunas de las democracias antes mencionadas.

De esa manera, la OTAN se convertiría en un «club de democracias», lo que no es poco en un momento en el que esta forma de organización política se encuentra bajo asedio, tanto exterior, por las nuevas potencias en ascenso; como interior, por el caballo de Troya que los populismos de toda índole, muchas veces subvencionados o apoyados por estas mismas potencias, han introducido en nuestra vida diaria.

De esta forma se facilitaría la vida a los americanos, se pondría fin a la anomalía que significan los límites geográficos sobre los dominios de combate sin fronteras, y se garantizaría el paraguas nuclear que Europa necesita como elemento de disuasión clave en nuestra supervivencia futura. A lo mejor tienen razón los africanos, y si quieres ir lejos, es mejor ir acompañado. En cualquier caso, deberíamos recordar que hace mucho frío ahí fuera. Será cosa del invierno.

Alfredo Sanz y Calabria es miembro del Instituto para el Bien Común Global de la Universidad Francisco de Vitoria