Reforma judicial: ningún consenso, muchas trampas

Siempre corremos el peligro de que la actualidad nos oculte las cuestiones más graves a largo plazo. Las graves manifestaciones del Gobierno y sus socios tras la condena del fiscal general, con ataques al Poder Judicial son, desde luego, un peligro para la estabilidad democrática. Pero a medio plazo es más grave que en esta situación de crisis institucional se pretendan hacer reformas de gran calado justamente en relación con el Poder Judicial y la Fiscalía. No es fácil resumir la multitud de modificaciones de las reformas propuestas, pero intentaré explicar los puntos fundamentales y sus riesgos.

El núcleo de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) está en el sistema de acceso a la carrera judicial. Se refuerza el llamado cuarto turno para juristas con experiencia —el acceso por concurso-oposición en lugar de la oposición libre—, se crea un cuarto turno equivalente para la carrera fiscal y se articula un proceso extraordinario de estabilización que permitiría que alrededor de 1.300 jueces sustitutos pasen a ser jueces de carrera sin haber superado la oposición tradicional. Esto último es especialmente preocupante, puesto que de la memoria económica se deduce que la prueba será un mero trámite, ya que esta dice que no se prevé que haya que indemnizar a ningún sustituto, pues aprobarán todos. Esto no solo supone rebajar los requisitos de entrada, sino que habrá una parte importante de los jueces que le deberán su cargo a un Gobierno concreto. No es cierto, como sostiene el Gobierno, que esto venga impuesto por la Unión Europea, que ha pedido solucionar las situaciones de interinidad (no solo las de los jueces) sin por supuesto imponer su ingreso en la administración o la judicatura.

Al ampliar el peso del concurso-oposición y otorgar ventajas específicas a quienes acceden por estos turnos, se desincentiva el turno libre y se perjudica a los opositores. El principio constitucional de mérito y capacidad se difumina y se abren puertas a procesos menos objetivos y transparentes. El objetivo de reducir la interinidad podía alcanzarse simplemente convocando más plazas por la vía ordinaria, e indemnizando en su caso a los sustitutos, que en todo caso pueden entrar por el cuarto turno.

La reforma también modifica el sistema de oposiciones. Se reduce el temario del examen oral, trasladando parte del programa a ser evaluado exclusivamente mediante un caso práctico. Que exista una prueba práctica es razonable y hasta deseable —la mayoría de oposiciones de alto nivel la incluyen—, pero que una parte relevante del programa quede fuera de toda evaluación teórica (y otra de la práctica) no tiene sentido. A ello se suma la entrada en vigor casi inmediata, que supone un perjuicio para los opositores que llevan años de dura preparación.

Otra de las reformas polémicas es la atribución al Centro de Estudios Jurídicos (CEJ), organismo dependiente del Ministerio de Justicia (y ahora de tantas otras cosas…) de la preparación oficial de los opositores en todo el territorio nacional y de la gestión del sistema de becas. Lo que debería depender del CGPJ pasa a depender de un órgano del Gobierno. Pero convertir al CEJ en el gran preparador nacional, con capacidad para decidir las becas y cómo se organiza la preparación, supone un riesgo evidente: concentrar en manos del Gobierno un poder decisivo sobre quien accede a la toga. Hay que insistir también que las críticas sobre supuestos sesgos de clase o falta de «diversidad» se contradicen con los datos, como ha señalado la Comisión de Venecia al informar sobre la reforma del CGPJ.

«El resultado es un CGPJ cada vez más decorativo en su función primordial —garantizar la independencia de los jueces—»

No es esta la única materia en la que se debilita el papel del CGPJ en favor del ministerio. Las competencias sobre el cuarto turno se trasladan a una Comisión de Selección en la que intervienen el Ministerio y la Fiscalía. El resultado es un CGPJ cada vez más decorativo en su función primordial —garantizar la independencia de los jueces— y un Ejecutivo con palancas crecientes para decidir quién y cómo entra en la carrera judicial.

El proyecto regula la Comisión de Ética Judicial y modifica su composición: los miembros de la carrera judicial elegidos por sus propios colegas pasan de seis a cinco, mientras que los expertos externos aumentan de uno a cuatro, y además dejan de ser designados por la propia Comisión para ser elegidos por Congreso y Senado. Un órgano que debería ser una referencia autónoma de la judicatura en materia de principios deontológicos pasa a estar condicionado por mayorías parlamentarias coyunturales, lo que no responde a los estándares internacionales ni europeos.

La segunda gran pata de la reforma es el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Sobre el papel, se trata de preparar a la Fiscalía para un cambio histórico: asumir la dirección de la instrucción penal, hoy en manos del juez de instrucción.

El relato oficial es conocido: adaptar el modelo español a los sistemas comparados (Francia, Italia, Alemania) en los que el fiscal dirige la investigación. Sin embargo, lo que a menudo se omite es que en esos países la posición institucional del Ministerio Fiscal es muy distinta. O bien jueces y fiscales forman parte de un mismo cuerpo profesional, con garantías de independencia equiparables, o bien la autonomía del Ministerio Fiscal frente al Gobierno es mucho mayor que en España. Aquí, el fiscal general del Estado sigue siendo nombrado discrecionalmente por el Ejecutivo, sin concurso previo, sin participación sustantiva del Parlamento.

«El cambio es inútil si no se acompaña de un auténtico cambio en el sistema de nombramiento del fiscal general»

El anteproyecto introduce algunas mejoras. Se prohíbe expresamente que el Gobierno solicite al Ministerio Fiscal la promoción de actuaciones en procedimientos concretos y se someten las comunicaciones entre uno y otro a un régimen formalizado de transparencia: deberán ser por escrito, comunicadas a la Junta de Fiscales de Sala y publicadas. También se desvincula la duración del mandato del fiscal general de la del Gobierno, fijándola en cinco años, y se suprime la posibilidad de que el FGE sea convocado al Consejo de Ministros.

Son pasos en la buena dirección, pero su alcance real es muy limitado. Si la confianza política y la sintonía personal entre Gobierno y fiscal general son totales, como ha sucedido en los últimos tiempos, no harán falta órdenes: bastará una llamada o una reunión informal para orientar las decisiones clave. El cambio es inútil si no se acompaña de un auténtico cambio en el sistema de nombramiento del FGE, en la autonomía presupuestaria de la Fiscalía y en la configuración de sus órganos internos.

Parte de las reformas previstas refuerzan el poder del fiscal general que ahora asume la competencia para resolver sobre nombramientos y ascensos —antes recaía formalmente en el Ministro de Justicia—. Se establece que su nombramiento implicará, en su caso, el ascenso a la máxima categoría dentro de la carrera fiscal, lo que parece querer justificar lo que Álvaro García Ortiz hizo con Dolores Delgado —de manera arbitraria, según el Tribunal Supremo—. De esta forma,  la Fiscalía General se convierte en un atajo hacia la cúpula fiscal.

«Otorgar la instrucción a los fiscales en las condiciones actuales sería un grave error, como reconocen los fiscales de cualquier ideología»

Sé que las instrucciones particulares del FGE en asuntos que afecten al Gobierno requerirán informe favorable de la mayoría de la Junta de Fiscales de Sala. Sin embargo, este control solo es teórico, porque el FGE sigue disponiendo tras la reforma de una enorme discrecionalidad para nombrar a esos fiscales de Sala. En los últimos años, se han ido ocupando mayoritariamente con personas ideológicamente afines: bajo Dolores Delgado y Álvaro García Ortiz, más del 90% de los nombramientos han recaído en miembros de la asociación progresista de fiscales, que representan alrededor del 10% de la carrera.

Mientras tanto, el Consejo Fiscal —el único órgano representativo de la carrera, elegido por los propios fiscales— ve recortadas sus competencias. El Consejo Consultivo de Fiscales Europeos y el propio CGPJ han advertido que vaciar de contenido a este órgano es incompatible con la retórica de refuerzo de la autonomía del Ministerio Fiscal. Si, además, la Fiscalía sigue sin autonomía presupuestaria ni potestad reglamentaria, hablar de «independencia» es poco más que un ejercicio de marketing normativo.

Es evidente que las reformas no van dirigidas a solucionar las debilidades claves del sistema judicial y fiscal: la garantía de su independencia y la mejora de medios. Algunas de las reformas pueden ser positivas, pero el conjunto no lo es. Otorgar la instrucción a los fiscales en las condiciones actuales sería un grave error, como reconocen los fiscales de cualquier ideología. Además, es imposible que los cambios sean productivos y estables cuando se hace sin consenso político y con la oposición declarada de todas las asociaciones judiciales y fiscales, salvo las estrechamente vinculadas al partido del Gobierno actual. En un contexto de fuerte polarización política y de desconfianza ciudadana es desde luego imprudente y quizás peligroso. El riesgo es que, bajo la bandera de la modernización y la democratización del acceso, se consolide un modelo de Justicia más dependiente del poder político.