La magia del cupo vasco (I): anatomía de un pufo

A finales de enero, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y el lehendakari vasco, Imanol Pradales, pactaban la cesión de los aeropuertos a la comunidad autónoma del País Vasco (CAPV) y también la actualización del cupo vasco, que estará vigente hasta finales de año. Aunque no lo parezca, la segunda cuestión es mucho más importante que la primera. La razón es que la sobrefinanciación foral depende de la negociación del cupo. Evidentemente, el PNV considera que otra mayoría en las Cortes Generales podría afectar a esta negociación. Esto no es teoría: durante la mayoría absoluta del PP entre 2011 y 2016, el cupo no se renovó. Sin embargo, cuando el PP necesitó el apoyo del PNV para aprobar presupuestos en 2017, Rajoy pactó una rebaja retroactiva del cupo para el siguiente quinquenio, el conocido como «cuponazo».

Por otra parte, justo dos días después, los empresarios catalanes, por primera vez, se hacían eco de esta sobrefinanciación foral. En una nota conjunta de varias organizaciones, como Foment, Pimec y la Cambra de Comerç, señalaban que, en la nueva propuesta de reforma de la financiación autonómica: «Se mantiene la diferencia respecto a las comunidades de régimen foral, tanto en lo relativo al volumen de recursos per cápita del que disponen (mucho más elevado) como en la contrapartida de esta situación, es decir, su contribución a los gastos comunes y a la solidaridad entre territorios. Mientras se mantengan estas diferencias, persistirá la tensión en la financiación territorial y la legítima aspiración de las comunidades de régimen común a que el trato sea igual en toda España, aunque puedan subsistir sistemas de base diferentes».

Efectivamente, la CAPV es la comunidad autónoma mejor financiada de España con muchísima diferencia. Sólo se le acerca la otra comunidad con un régimen similar de financiación, Navarra. En 2022, el País Vasco contaba con una financiación por habitante de 6.613 euros, casi el doble que la media de las quince comunidades de régimen común, como detallamos el profesor Jesús Fernández-Villaverde y yo en nuestro libro, La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a ciudadanía.

El sistema de concierto o cupo, al que aspira el independentismo catalán, está basado en que la comunidad autónoma, bien directamente, como es el caso de Navarra, o bien a través de las diputaciones forales, caso del País Vasco, recauda la práctica totalidad de los impuestos en un territorio, negociando posteriormente un cupo (o aportación en el caso de Navarra) que debería cubrir su participación en los gastos generales del Estado, los gastos que la Administración del Estado realiza en ese territorio e incluso una aportación a la solidaridad interterritorial.

También hace unos días, un compañero inspector de Hacienda, ahora jubilado, el ingeniero Vicente Lorente Herrero, me hizo llegar una serie de cuestiones muy interesantes sobre el cálculo del cupo vasco, de acuerdo con la ley 10/2023 de señalamiento del cupo vasco para el quinquenio 2022-2026. A partir de esas preguntas, en este artículo, y en el siguiente, intento dar respuesta a cuánto asciende y a cuánto debería ascender el cupo vasco, si se pretende que efectivamente cubra la aportación a los gastos generales del Estado.

En este primer artículo voy a explicar a cuánto asciende realmente el cupo vasco y a cuánto debería ascender si se siguiese la metodología de la ley de señalamiento del cupo vasco, sin magia ni trampas. En el segundo artículo hablaré de las consecuencias, políticas y económicas, de estos números.

En primer lugar, el cupo base a pagar de 2022 ascendió, tras diversos ajustes, a 1.468 millones de euros. Esto es lo que establece la ley 10/2023 del cupo. Sin embargo, esa misma ley establece también un ajuste de recaudación del IVA, que la Agencia Tributaria ingresa trimestralmente a la CAPV. Este ajuste fue de 2.692 millones de euros, que el País Vasco ingresó. Las Haciendas forales vascas cobraron el 4,64 % del total del IVA recaudado en España. Sin embargo, el consumo vasco fue del 5,4 % del total español. Como el IVA es un impuesto que debería gravar el consumo y no la producción, el Estado debería pagar esta diferencia al País Vasco, un 0,86 % de la recaudación total del IVA, que ascendió a 91.179 millones de euros, es decir, 784 millones de euros. Si se siguiese el mismo criterio con el que se reparte el 50 % del IVA a las comunidades autónomas, y que es el único técnicamente razonable, el País Vasco debería recibir 1.908 millones de euros menos.

Este ajuste, previsto en la ley del cupo, lleva el cupo real a una cuantía negativa de 440 millones de euros (1.468-1.908). Obviamente, esto supone que la segunda comunidad autónoma de España en PIB per cápita no solo no contribuye en nada al gasto estatal, sino que percibe recursos fiscales del resto, que, salvo Madrid, de media son más pobres.

Respondida la primera cuestión, evidentemente, un cupo negativo no tiene sentido económico y es un enorme privilegio territorial, pero queda una segunda pregunta: a cuánto debería ascender el cupo. Esto nos dará la medida del privilegio territorial vasco, al que aspira el nacionalismo catalán.

Si tomamos la ley 10/2023, la CAPV debería contribuir en un 6,24 % a los gastos del Estado que no ha asumido. La primera cuestión que no es correcta es el índice de imputación, ya que, por razones demográficas, el País Vasco ha ido perdiendo peso en el PIB español. En 2022, que son los datos base que toma la ley (y que utilizamos Jesús Fernández-Villaverde y yo en nuestro libro), el peso del PIB vasco era del 5,83 % (en el libro utilizamos el 5,89 %, pero el INE ha modificado la composición del PIB regional). A partir de aquí, voy a utilizar el índice de imputación correcto.

La ley señala que el presupuesto de gastos del Estado fue de 347.486 millones de euros. Sin embargo, el 33,03 % de estos gastos se corresponden con competencias que tiene asumidas la CAPV y, por lo tanto, no debe contribuir a su financiación. Estos números se podrían discutir, pero vamos a aceptarlos. A partir de aquí, sobre este importe —las cargas no asumidas por la CAPV—, 232.711 millones de euros, se aplica el 6,24 %, lo que da lugar a un importe de 14.521 millones de euros. Sobre este importe se llevan a cabo varios ajustes, que ahora explicaré, para dejar la cifra en 1.468 millones de euros. Si aplicásemos el índice correcto de imputación del 5,83 %, la cuantía de la que habría que partir sería de 13.567 millones de euros, es decir, 954 millones de euros menos.

Por un lado, una parte del gasto del Estado se paga con impuestos que no están concertados con el País Vasco y se recaudan allí, o bien se paga con otro tipo de ingresos (por ejemplo, el dividendo de Loterías). Por estos conceptos se restan 3.691 millones de euros (incluyendo 4 específicos para Álava). Probablemente, esta cuantía es excesiva, pero démosla también por buena.

Hay otro ajuste más, que es el que explica la cuantía ridícula del cupo, que tras el ajuste excesivo de IVA se convierte en negativa: el ajuste por déficit presupuestario de 9.362 millones de euros. Este ajuste tiene sentido, pero no está calculado, sino negociado.

Me explicaré: si el Estado financia con déficit una parte del gasto público, entonces tendrá que pagar intereses de la deuda en el futuro. Los intereses son teóricamente una carga no asumida por el País Vasco. Digo teóricamente, porque con un cupo negativo, realmente no se contribuye en nada, ni asumido ni no asumido. Pero no parece correcto que los contribuyentes vascos, vía cupo, pagasen una parte del gasto, que los demás no pagan, y que luego volviesen a pagarlo por intereses. Esto quiere decir que no habría que tener en cuenta la parte del gasto financiado con déficit.

Pero el déficit total de la Administración del Estado fue en 2022 de 41.036 millones de euros. Este déficit financia tanto cargas asumidas por la CAPV (33,03%) como no asumidas (66,97%). Por otra parte, el País Vasco solo debería financiar el 5,83% de las cargas no asumidas. Por lo tanto, y esto es pura aritmética, el ajuste correcto es el 66,97% del 5,83% de 41.036 millones de euros, es decir, 1.602 millones de euros. La diferencia de ambos ajustes, entre el aritméticamente correcto, y el impuesto por la ley, es de 7.760 millones que el País Vasco paga de menos.

Pero, como hemos visto antes, si tomamos el índice de imputación correcto, no hay que partir de 14.521 millones (el 6,24% de 232.711 millones de cargas no asumidas), sino de 954 millones menos, es decir, de 13.567 millones de euros. Esto significa que la cuantía correcta del cupo no sería de 1.468, sino de 8.274 millones de euros.

Otra forma de calcular este ajuste es restar del gasto total de la Administración del Estado lo que se financia con déficit. Si el Estado se gasta 347.486 millones y tiene un déficit de 41.036 millones, quedan 306.450 millones a pagar con impuestos. De aquí tomamos el 66,97%, que son las cargas no asumidas por la CAPV, y nos quedan 205.229 millones que debe financiar, en parte, en un 5,83%, la CAPV. Esto nos da 11.965 millones de euros. Si de aquí restamos el resto de los ajustes, 3.691 millones, nos quedan exactamente esos 8.274 millones de euros.

Recapitulando, sobre 232.711 millones de euros, que es la parte del gasto estatal a la que el cupo debería contribuir, se imputa un 5,83%, lo que nos deja 13.567 millones de euros. De aquí, se descuentan otros ingresos, que no deben aportar las Haciendas Forales, por 3.691 millones, y nos quedan 9.876 millones de euros. De aquí restamos, no el ajuste «negociado» de 9.362 millones sino el ajuste aritméticamente correcto por déficit, que es 1.602 millones, y nos quedan 8.274 millones de euros.

Una última cuestión: en este cálculo queda un fleco con las pensiones. Como ya expliqué en un artículo anterior en THE OBJECTIVE, una parte de las pensiones se paga con impuestos de contribuyentes de régimen común, que son los que pagan a la Agencia Tributaria. De esos impuestos salen las transferencias del Estado a la Seguridad Social. Si los números se hiciesen bien, como hemos intentado hacer aquí, estas transferencias estarían incluidas en el cálculo del cupo. Pero hay una parte que no está incluida, que son los préstamos que el Estado hace a la Seguridad Social, y que permiten pagar las pensiones, cuando no llegan ni la recaudación de cotizaciones, ni tampoco las transferencias del Estado.

En 2022, estos préstamos ascendieron a 7.992 millones. Por esa razón, habría que imputar un 5,83% adicional e incluirlo en un cálculo mínimamente justo del cupo. Esto supone añadir a los 8.274 millones de euros anteriores 466 millones de euros. El total de cupo a pagar por el País Vasco quedaría en 8.740 millones de euros.

Mediante este mecanismo, el País Vasco estaría cubriendo el 5,83% del déficit total de pensiones en España. Por supuesto, ahora no cubre nada, ni de las del resto de España ni de las del País Vasco, que pagamos el resto de los contribuyentes, y este déficit aumenta año tras año. En 2022, este déficit fue de 33.438 millones, con lo que el País Vasco debería contribuir en 1.949 millones de euros, que son una parte de un cupo de 8.740 millones de euros.

La mayor parte de estos 1.949 millones estaría dentro de la contribución a las cargas no asumidas, pero una pequeña parte iría en la participación en el préstamo. Sin embargo, en 2022, el déficit de pensiones en el País Vasco, que tiene las pensiones medias más elevadas de España, ascendió a 4.270 millones de euros. Esto quiere decir que, aunque parezca sorprendente, el cálculo de 8.740 millones de euros es de mínimos.

Llegados a este punto, hemos realizado una balanza fiscal, con un saldo favorable al País Vasco con el resto de España de 9.180 millones de euros, que son el resultado de restar de los 8.740 millones el cupo negativo que ahora aporta el País Vasco de 440 millones. O si lo prefieren, sería el resultado de realizar un ajuste correcto de IVA, en el que el Estado no pagase 1.908 millones que no le corresponden e incrementar el cupo desde 1.468 millones de euros hasta 8.740 millones.

Esta cuantía, más de 9.180 millones de euros, es un 11,44% del PIB vasco de 2022, es decir, una de cada nueve euros de lo que se produce en el País Vasco.

Efectivamente, como cualquier balanza fiscal, este es un ejercicio sumamente discutible. Pero aquí, me he limitado a utilizar la mecánica, el procedimiento y los datos de una ley pactada por el gobierno vasco y el gobierno de España. Utilizando esos datos, me he limitado a sustituir tres cuestiones: el consumo en el País Vasco sobre el total de España en el ajuste del IVA, el porcentaje de imputación (a favor del País Vasco) y el déficit real que tuvo la Administración General del Estado, distribuyéndolo de forma racional. A todo esto, solo le he añadido un 5,83% del préstamo de las pensiones. Ninguno de estos cuatro puntos es algo distinto de tomar datos reales y aplicar aritmética.

La magia foral nos conduce a un privilegio territorial de una cuantía brutal, que todos los años va en aumento, y que corre a cargo de los demás contribuyentes. Por supuesto, no lo podemos extender, aunque solo fuese a Cataluña, sin llevarnos por delante la financiación de los servicios públicos en la mayor parte de España. El próximo día hablaremos de las consecuencias económicas y políticas de estas cifras.