La magia del cupo vasco (II): consecuencias de un pufo en aumento

El sistema de concierto y convenio económico solo existe, actualmente, en dos lugares en el mundo: el País Vasco y Navarra. El Estado ha renunciado a recaudar en estos territorios los principales impuestos. Solo hay otro país en el que los estados federados, los Länder, cobren los principales impuestos, pero hay infinitas diferencias, como que toda la política fiscal se decida desde Berlín, o que sean todos los Länder los que cobren, y no solo dos CCAA como en España. La fragmentación de la Administración Tributaria es una enorme losa para Alemania, como describimos Jesús Fernández-Villaverde y yo en La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a ciudadanía (La Esfera de los Libros, 2ª edición), y precisamente fue impuesta por los aliados tras la Segunda Guerra Mundial para evitar una Hacienda alemana que pudiese financiar otra guerra alemana de agresión.

Para que este sistema de concierto y convenio no sea un brutal privilegio territorial, el punto clave es que el cupo o aportación, es decir, la contribución de la comunidad autónoma, cubra efectivamente el porcentaje acordado de los gastos generales del Estado que no asume la comunidad autónoma. En el anterior artículo explicaba que un cupo correctamente calculado, de acuerdo con la metodología de la Ley 10/2023, no estaría en los teóricos 1.468 millones de euros del cupo de 2022 (año base), sino, con datos reales de ese año, en 8.740 millones de euros.

No voy a repetir aquí los cálculos, pero simplemente hay que partir de que se considera que el País Vasco debe contribuir en función de su PIB relativo, que eso sí sigue siendo el 6,24% de principios de los años 80, al 67% de los gastos de la Administración General del Estado. Como los gastos de la Administración del Estado fueron 347.486 millones, el resultado de estas multiplicaciones da 14.321 millones de euros. Sin embargo, el cupo de 2022 fue de solo 1.468 millones de euros. El principal ajuste son los 9.362 millones de «déficit presupuestario». El déficit total de la Administración del Estado fue de 41.036 millones de euros. Si se contribuye en un 6,24% (aunque debería ser de un 5,83%), lo que no se puede hacer es imputar un ajuste por el 23% del déficit, porque equivale a dejar el cupo en una cuantía simbólica.

En este ajuste, en el del déficit presupuestario, se concentra la diferencia entre el importe «negociado» del cupo y la realidad. Por ejemplo, en el anexo de la ley de 2007 se estableció, para calcular el cupo de ese año, un ajuste por déficit presupuestario de 2.550 millones de euros. Sorprendentemente, ni ese año, 2007, ni el anterior hubo déficit en la Administración del Estado; de hecho, hubo un superávit importante (eso no ha vuelto a ocurrir). Se rebajó simplemente sin justificación el cupo del País Vasco, que, aun así, fue de 1.565 millones de euros, casi cien millones más que el actual, hace casi dos décadas. Entonces, el cupo estaba «mal calculado»; ahora está simplemente fuera de la realidad.

Y la realidad es que el cupo no puede ser negativo, y ahora lo es. La razón es que el ajuste del IVA es completamente excesivo a favor del País Vasco, y muy superior al cupo, a los 1.468 millones de euros. En 2022, la Agencia Tributaria ingresó al País Vasco, por el ajuste de IVA, 2.692 millones de euros. Las haciendas forales vascas cobraron el 4,64% del total del IVA recaudado en España. Sin embargo, el consumo vasco fue del 5,21% del total español. Como el IVA es un impuesto que debería gravar el consumo y no la producción, el Estado debería pagar esta diferencia al País Vasco, un 0,57% de la recaudación total del IVA, que ascendió a 91.179 millones de euros, es decir, 519 millones de euros, y no los 2.692 millones de euros. Este exceso, 2.612 menos 519, son 2.093 millones de euros, que es superior a 1.468 millones, lo que nos lleva a un cupo negativo de 625 millones de euros, frente a un cupo correctamente calculado, de acuerdo con la metodología de la ley, que serían 8.740 millones de euros.

Los números del ajuste de IVA que he puesto en el párrafo anterior son ligeramente distintos de los del libro y de los del artículo de la semana pasada. Hay dos razones: una, que me equivoqué en una resta; la otra es que el INE cambió en diciembre, en la actualización de la contabilidad regional, el porcentaje de consumo del País Vasco en 2022 respecto del total de los territorios en los que se aplica el IVA (que son todos salvo Canarias, Ceuta y Melilla). Yo utilicé el 5,40% y ahora ha pasado al 5,21%. Además, me equivoqué al restar, lo que detectaron dos lectores (Fernando, desde Washington D. C., y Vicente, desde Valladolid), a los que agradezco una lectura tan atenta del anterior artículo.

Un inciso: si el nivel de fraude en el País Vasco y, especialmente, en Navarra fuese similar al del resto de España, en estas dos Comunidades se ingresaría más IVA que el porcentaje que corresponde a su consumo, como ocurre, por ejemplo, en Madrid y Cataluña, y con cualquier región más industrializada y rica que la media. Eso sí, en ese caso, y contra la lógica económica más elemental, el ajuste seguiría siendo a favor del País Vasco porque así lo dispone el artículo 14.1.b) de las diversas leyes del cupo, incluida la vigente. Este artículo, como otros, se ha ido copiando, y no se han modificado los porcentajes de consumo o de participación en el PIB o en tantas otras cifras que el INE estima todos los años.

Las diputaciones forales vascas y la Administración Foral Navarra son mucho más caras, por euro recaudado y por habitante, que la Agencia Tributaria, según datos presupuestarios. Y en el IVA, por lo menos, medido por la brecha del IVA —diferencia entre IVA teórico esperable e IVA recaudado—, hay más fraude. La fragmentación que ya tenemos en la Administración Tributaria tiene un coste elevado, aunque no se vea reflejado en la financiación foral, precisamente por estos ajustes. Por supuesto, aumentar la fragmentación de la Administración Tributaria no resolverá el problema, lo multiplicaría.

Vayamos a las consecuencias generales: tenemos a la segunda región en PIB per cápita de España, que no solo no contribuye en nada a los gastos generales, sino que está recibiendo recursos fiscales del resto, que, de media, salvo Madrid, son más pobres. De hecho, como lo que se recibe es de tal importe, en términos de renta bruta disponible per cápita el País Vasco pasa a Madrid sistemáticamente todos los años desde el 2000 (salvo en 2017), aunque su PIB per cápita sea menor. Se habla mucho de «dumping fiscal» e insolidaridad (de Madrid) y del principio de ordinalidad. Pero los datos hablan exactamente de lo contrario: debido a los recursos fiscales que proceden del resto de España, la renta del País Vasco acaba siendo la primera, porque recibe del resto. De todas las demás que son más pobres, y además de Madrid, que acaba siendo menos rica.

La segunda cuestión que merece destacarse es que esto va a más. En 2007, el cupo vasco era ligeramente superior al último de 2022, en términos nominales, como hemos visto. Pero, además, en 2007 el ajuste de IVA, como siempre a favor del País Vasco, fue de 1.194 millones de euros, que es inferior al cupo de ese año. Lo que significa que ese año hubo una contribución, ridícula, pero positiva, a los gastos generales del Estado, lo que no ocurre actualmente, ya que el cupo real es negativo.

Si quieren otro dato, según las últimas «cuentas públicas territorializadas», es decir, las balanzas fiscales oficiales que corresponden a 2014, el superávit que tenía el País Vasco era del 5,30% del PIB. Sin embargo, según los datos que hemos calculado en este artículo y en el anterior, el saldo a favor del País Vasco era del 11,5% del PIB. Para que nos hagamos una idea, los saldos fiscales de Madrid y Cataluña de 2014, por ejemplo, eran negativos, de un 9,82% y un 5,77%, respectivamente.

Una balanza fiscal es un ejercicio sumamente discutible, pero resulta realmente preocupante que los saldos salgan, literalmente, al revés, y que no hagan más que aumentar. Que un territorio cuyos habitantes de media son más ricos reciba dinero del resto, y reciba cada vez más, es solidaridad a la inversa. Supone que esos ciudadanos tendrán derecho a recibir servicios públicos, como sanidad, educación o dependencia, mucho mejor financiados y que, al mismo tiempo, tendrán que pagar menores impuestos. Y, por supuesto, todo esto ocurre realmente en el País Vasco. No es buena gestión; es recibir recursos fiscales del resto de contribuyentes de España.

Hay dos razones por las que el privilegio fiscal vasco aumenta. La primera es que, en 2017, el Gobierno del PP, apoyado por todo el Congreso salvo el voto en contra de Ciudadanos, rebajó retroactivamente la cuantía del cupo, pero no es la más importante. Lo más relevante es que una parte cada vez mayor de las pensiones se paga con impuestos, pero solo de los contribuyentes de régimen común, no de los vascos y los navarros. De hecho, un 25% de las pensiones «contributivas» se pagan con transferencias de la Administración del Estado.

Esto quiere decir que un porcentaje relevante de la declaración de un pensionista de La Coruña va a complementar las pensiones de cualquier español, incluyendo un pensionista de San Sebastián. Sin embargo, de la declaración del IRPF de cualquier ciudadano de San Sebastián no va nada a complementar la pensión de nadie, tampoco de ningún pensionista donostiarra. Para redondear, las pensiones vascas son las más elevadas de España, y el déficit de la Seguridad Social en el País Vasco, que ascendió en 2025 por encima de los 5.000 millones de euros, es el segundo más elevado, per cápita, de España después de Asturias.

Como todo esto resulta muy complicado de explicar, se oculta. Un sistema como este solo se puede aceptar, o bien si se está en la parte favorecida, o bien si se ignoran por completo los números. Por eso, la opacidad en el «cálculo» del cupo y de los ajustes es esencial. Por ejemplo, la ley del cupo se tramita en lectura única en el Congreso para evitar, fundamentalmente, que haya debate y el riesgo de que se entiendan las cifras. Y las «cuentas públicas territorializadas» se dejaron de publicar en 2017. Y la razón no era la reivindicación del nacionalismo catalán de reducir la solidaridad de sus ciudadanos con el resto de los españoles; era que los números del País Vasco eran inexplicables, o quizá que se entendían demasiado bien.

En buena medida, esta opacidad absoluta ha funcionado. Cuando se pide el cupo para todos, lo que se está pidiendo es un imposible, porque se aspira a obtener los mismos resultados, y eso es imposible. Para obtener los mismos resultados, no solo hace falta cobrar todos los impuestos en un territorio y dejar a cero la solidaridad con el resto de España; también hace falta que el resto te pague una buena parte de la factura, y eso no es posible porque no hay dinero para pagarlo, especialmente si el resto no existe.

Sin embargo, a medida que el privilegio aumenta y que la imitación no solo la exige el nacionalismo catalán, sino también una parte de la izquierda, como el BNG o la Chunta Aragonesista, creo que la estrategia de la opacidad absoluta tiene cada vez menos futuro. Por mucho que se ceda al nacionalismo catalán en la reforma de la financiación autonómica, en la comparación con el País Vasco (y Navarra) seguirán perdiendo y seguirán aspirando a más. Para abrir un debate serio sobre la financiación territorial, que es un debate sobre el Estado que queremos, no podemos engañarnos a nosotros mismos y considerar que los cupos no son privilegios y que hay dinero para que todo el mundo los tenga. Esa es la razón por la que escribí con Jesús Fernández-Villaverde La factura del cupo catalán. Privilegios territoriales frente a ciudadanía, y también es el mismo motivo por el que he escrito esta miniserie de artículos.

Por último, creo que es la misma razón por la que, cuando era diputado, en 2017, en los tres minutos que me dieron, me opuse al cuponazo vasco de 2017: «La opacidad absoluta no es una garantía democrática, es la impunidad absoluta».