Todo cambia, todo permanece. Diez años de PISA (2012-2022) 

El presente artículo analiza cuestiones clave de la política de educación. Para ello estudia y compara tres casos de éxito en la evaluación de PISA (entre 2012 y 2022). Las principales conclusiones son que un mayor gasto de educación no implica un mejor resultado, que la gobernanza ‘per se’ no garantiza un buen resultado de la educación, y que la libertad de elección de centro escolar por los padres no perjudica la equidad, sino que la mejora por la vía de la competencia relativa entre centros.

Todos los partidos políticos, la gran mayoría de las instituciones internacionales y actores de la educación¹, reconocen la importancia máxima de la política de educación, si bien no coinciden en cuál es el fin último de la educación, cuáles son los elementos clave, quién debe decidir la educación de los alumnos y cómo se solucionan los problemas de equidad o igualdad de oportunidades en la educación.

En este marco, defendí mi tesis doctoral² que trataba de analizar la influencia de las instituciones y la gobernanza en el resultado de la política pública de educación obligatoria. Estudié los casos de Dinamarca y las Comunidades Autónomas (CC. AA.) de Madrid y de Castilla y León durante el período 1953-2012. Para ello aplique una perspectiva analítica basada en el enfoque neoinstitucional³, que entiende que las instituciones son el elemento clave de la política pública. Y lo desarrollamos apoyándonos en la gobernanza, en el sistema actual de gestión de lo público. Con este enfoque analizamos el resultado de la política de educación. Las instituciones establecen las reglas de juego y la gobernanza, cómo se juega, cómo se gestionan dichas reglas. Nos apoyamos en el programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes PISA, dado el gran número de países que participan, ya que, por la homogeneidad en la obtención de los resultados, la información y los datos que aportan sobre el resultado de la educación, lo hace idóneo para realizar un análisis comparado de países y regiones. 

Pretendemos en este breve artículo, comparar los tres casos estudiados a la luz del informe PISA 2022⁴ que es la última evaluación publicada. Tratamos de responder preguntas tipo: ¿todo seguirá igual o todo habrá cambiado?, ¿la gobernanza influye en el resultado de la política de educación obligatoria?, ¿importa el dinero destinado a la educación?, ¿las instituciones se mantienen en el tiempo con independencia de quién gobierna?, ¿el resultado de la educación obligatoria se da en términos de igualdad de oportunidades (equidad)⁵?, ¿influye la libertad de los padres en la elección de centro escolar en el resultado? Como fuente de datos nos basamos en los informes PISA 2012 y 2022 y datos de la OCDE, así como fuentes oficiales de cada caso estudiado⁶.

Dinamarca

El sistema político danés está marcado por dos rasgos básicos: la homogeneidad de su población desde el punto de vista étnico, cultural y religioso; y la cultura del consenso y el acuerdo entre los actores políticos y sociales, que ha propiciado sucesivas alternancias en el gobierno de todo signo político, centro izquierda, centro derecha y gran coalición en estos años⁷. 

En los años transcurridos desde 2012 los elementos básicos de gestión de la educación obligatoria se han mantenido, siendo los municipios los responsables de la gestión y financiación de la Folkeskole. Se mantiene el número de años de educación obligatoria. También se mantiene el sistema Taximeter, por el que los daneses pueden elegir centro educativo y la administración les facilita un “cheque” para el pago del mismo, dando por tanto una mayor igualdad de oportunidades y una mayor libertad de elección de los padres con la educación de sus hijos.

La gobernanza continúa con un sistema entrelazado de grupos de interés en torno a la educación, como son la administración, los profesores, padres y alumnos. Los centros privados se organizan según sus criterios, cumpliendo la legalidad vigente. Dentro de la tradición educativa en Dinamarca, se da el hecho de estar permitida la educación en casa, dando mayor libertad de elección a los padres en la forma de educar a sus hijos. 

Dinamarca ha pasado a tener una población de 5.602.628 personas con un 9,2% de población inmigrante en el año 2022, lo que supone un descenso del 5,5% en la población y un 3% de inmigrantes menos desde 2012. Dinamarca desciende en población y en porcentaje de inmigrantes, mal dato para el futuro de un país, ya que la baja natalidad no se compensa con la llegada de un mayor número de inmigrantes.

El Producto Interior Bruto (PIB) per cápita de Dinamarca ha aumentado en estos años casi un 50%, hasta los 64.450€. Este crecimiento le dota de más recursos para políticas públicas vía crecimiento, en vez de por otras vías menos adecuadas como puede ser la deuda. Como observación, siguiendo al Danmarks Statistik⁸, cabría destacar que gran parte de este aumento se debe al crecimiento espectacular de la industria farmacéutica del país, principalmente (Novo Nordisk). Esto puede distorsionar la situación real de la economía danesa.

En el ámbito de la financiación de la educación, en 2022 se destinó un 6% del PIB, dato que rompe la tendencia de mantener una inversión en el entorno del 8%. Una explicación puede deberse a que el gasto en educación es el mismo en términos nominales (euros invertidos) pero no en porcentaje de PIB. Es decir, el PIB está creciendo más que el gasto en educación que se mantiene estable en el entorno de los 20 000 millones de euros anuales. 

En el ámbito de la equidad, Dinamarca destaca por la homogeneidad de su población y su tradición educativa, siendo uno de los países más equitativos en este aspecto. Para medirlo utilizamos dos indicadores: el número de personas que alcanzan un nivel educativo superior a la educación obligatoria y la tasa de abandono escolar a los diecisiete años, que es cuando finaliza la educación obligatoria⁹.

Dinamarca ha evolucionado en el número de personas con nivel educativo superior del 78% al 86,45%. Siendo un dato excelente, si bien en la mayoría de los países de la OCDE este indicador ha mejorado notablemente por la evolución y forma de entender la educación como elemento clave para la empleabilidad. En el segundo indicador la evolución es negativa, pasando del 9,1% al 9,8% de abandono temprano de la educación al cumplir los diecisiete años. El objetivo de la Comisión Europea es lograr el 9% y la media de la OCDE en 2022 fue del 9,7%¹⁰. El objetivo debe ser la menor tasa de abandono y una mejor cualificación para la vida futura profesional del estudiante.

Finalmente, los resultados en la evaluación PISA por Dinamarca en 2022 y 2012 en las tres únicas materias evaluadas, estableciendo la diferencia entre ambos periodos, son los que se muestran en el cuadro 1. 

De los resultados de la evaluación PISA, observamos que han empeorado en todas las áreas examinadas. Por tanto, a pesar de los niveles de gasto en educación y de una gobernanza basada en la equidad y la máxima participación de los actores en la política de educación, el resultado final de la educación no es el esperado, si bien se debe poner en el contexto del conjunto de casos que analiza PISA, como analizamos más adelante. 

Comunidad de Madrid

Las Comunidades de Madrid y Castilla y León, como unidades administrativas inferiores al Estado, deben ponerse necesariamente en contexto con España. En nuestro estudio fijamos el momento clave de la institución con la entrada en vigor de la Constitución de 1978, la cual fijó el conjunto de reglas de la política y por ende de la política de educación. En el año 1999 es cuando se transfiere la competencia de educación a los casos estudiados.

En el caso de Madrid, la competencia no se ha transferido a los municipios y se establece un sistema de gobernanza con la participación de todos los actores en el consejo escolar del centro. También se mantiene el impulso de evaluación de la educación, profundizando en el modelo concertado por el que los padres optan a colegios públicos o privados en los que pagan una cantidad fijada por la administración, cubriendo las plazas por criterios de diferente índole: económicos, familiares, domicilio, etc. En el tiempo transcurrido desde el año 2012 al 2022, no se han producido cambios en el partido que gobierna en la Comunidad de Madrid. 

La población en los años transcurridos ha crecido un 6%, manteniendo la tasa de inmigración en el entorno del 15%. En el ámbito económico, el PIB per cápita de Madrid ha crecido un 26,6% hasta los 38.435€. Siendo un crecimiento inferior  al de Dinamarca y Castilla y León y con la media de España (+24.82%). En el ámbito del gasto en educación, el importe destinado en términos de PIB en la educación ha evolucionado pasando del 3% al 2%. 

En cuanto a los indicadores de equidad, la Comunidad de Madrid ha pasado de un 69,90% a un 71,3% (mientras la media de España ha aumentado de un 55,1% a un 63,5%), y en la tasa de abandono temprano en la educación, la Comunidad de Madrid ha pasado del 22,2% al 13,9% en el 2022. En este punto, los datos de España han pasado de un 24,9% al 13,9%. En ambos casos se ha producido una mejora notable en este último indicador.

Con todo lo anterior, analizamos la evolución del resultado de la educación, conforme a la evaluación PISA. El cuadro 2 compara por diferencia el resultado en las tres materias evaluadas: matemáticas, lectura y ciencias, en la evaluación de 2012 y 2022.

En el caso de la Comunidad de Madrid también se obtiene un resultado inferior al de diez años antes, si bien a diferencia de Dinamarca con un gasto muy inferior en educación. También se debe poner en contexto, como analizamos más adelante con el resto de los casos estudiados.

Comunidad de Castilla y León

En la Comunidad de Castilla y León son válidas las mismas observaciones realizadas con la Comunidad de Madrid en la dimensión política. En este periodo sigue gobernando el Partido Popular, si bien desde el 2019 lo hizo en coalición con el partido político Ciudadanos hasta 2022, año en que unas nuevas elecciones dan como resultado un gobierno en coalición de PP y Vox, no influyendo por tanto en la evaluación PISA 2022. La gobernanza de la educación se mantiene en los términos que tenía en el año 2012 en sus aspectos básicos, descentralización a nivel de la provincia, consejo escolar y participación de todos los actores de la política pública. También utilizan el sistema de concierto para cubrir plazas con asignación de fondos públicos en centros privados. Cabe destacar la especial relevancia que cobra la tradición educativa en esta región y la importancia que se da a la educación obligatoria. 

La población en Castilla y León ha decrecido un 9%, manteniendo el mismo porcentaje de inmigración (6,5%). El declive demográfico de esta comunidad es un hecho que se agudizará con el paso de los años reduciendo su potencial de crecimiento, si bien la baja tasa de población inmigrante permite una mayor homogeneidad de la población, facilitando la gestión de la política de educación. El declive demográfico es uno de los problemas principales de esta comunidad para su crecimiento y sostenibilidad de las políticas públicas. El PIB per cápita ha crecido un 29% en estos diez años hasta los 26.992€, manteniéndose el gasto en educación en el 3,5%. Castilla y León destina menos recursos económicos a la política de educación. Al comparar los resultados de la educación podremos obtener conclusiones en este ámbito.

Los indicadores de equidad comparados en el caso de Castilla y León muestran una mejora de las personas con más estudios y que la educación obligatoria ha pasado de un 57,40% a un 65,40%, mientras se ha reducido el abandono temprano de la educación de un 21,5% a un 9,9%, lo que supone una notable mejora en ambos indicadores. 

La evolución del resultado de la política de educación en Castilla y León en las evaluaciones comparadas nos ofrece lo siguientes resultados comparados por diferencias en cada materia evaluada (cuadro 3). 

En el caso de Castilla y León también se observa una evolución negativa del resultado de la educación, si bien se debe poner en el contexto del conjunto de casos que analiza PISA, como analizamos más adelante.

Comparación de casos analizados

COMPARACIÓN DE LOS CASOS SELECCIONADOS¹¹

El resultado de la política de educación es la variable que más importa en el estudio, ya que consideramos que cuanto mayor es el nivel de instrucción con la mayor igualdad de oportunidades, mejores beneficios tendrá para la sociedad dada. Por ello comparamos los tres casos entre sí a la luz de los resultados de la evaluación de PISA. Dado el descenso en el resultado en todos los casos y materias evaluadas, añadimos la media de la OCDE para ponerlos en el contexto del conjunto. En el cuadro 4 comparamos los tres casos y la OCDE por sus resultados en 2012 y 2022 en PISA, fijando la diferencia entre periodos y materia evaluada.

De dicha comparación se observa que el descenso en el resultado de la educación medido por PISA es generalizado y que el resultado de los tres casos seleccionados sigue siendo superior a la media de la OCDE en todas las áreas. En matemáticas, el descenso es menor que la media de la OCDE, como también es menor en lectura (salvo Madrid, que lo iguala) y, por último, en Ciencias quien menos cae es Dinamarca, siendo mejor que la OCDE, lo que no ocurre en los casos de Madrid y Castilla y León. 

El informe indica que “probablemente la primera hipótesis que surja para explicar tal desplome, sobre todo en el Promedio OCDE y en el Total UE, sea la de atribuir a la pandemia de la covid 19 y a sus efectos derivados (confinamiento, cierre de centros educativos, etc.), el origen del mismo”¹².

En Matemáticas, los tres casos han descendido diez puntos menos que la media de la OCDE, destacando Castilla y León y Madrid, en los que las diferencias no se consideran significativas estadísticamente y tampoco la diferencia de Madrid con Dinamarca por debajo en esta materia. En la evaluación se destacan tres indicadores que nos ayudan a determinar la equidad del resultado obtenido:

• El primero indica qué países tienen un rango intercuatil más pequeño, o sea, que la diferencia entre mejores y peores son más iguales en sus resultados, lo que se considera mejor en términos de equidad; es decir, se obtienen más resultados parecidos a nivel del caso estudiado en la materia de matemáticas. En el cuadro 5 se destacan los resultados.

La equidad en resultado no significa buenos resultados, como ocurre en Costa Rica con resultados muy pobres. Como se indica en el informe: “Una vez admitido este concepto de equidad educativa, es evidente que lo ideal para un sistema educativo es tener un rendimiento medio estimado alto y un grado de equidad educativa alto, o, lo que es lo mismo, una dispersión de resultados baja”¹³. Esta relacion se da en los casos estudiados: Dinamarca, Comunidad de Madrid y Castilla y León.

• El segundo indicador muestra la diferencia de resultado de la evaluacion de nativos e inmigrantes. El cuadro 6 destaca diferencias en resultado por nativos/inmigrantes en las tres áreas.

En esta comparativa se observa que Dinamarca tiene una mayor diferencia a favor de los nativos frente a los inmigrantes, siendo Castilla y León la que tiene una mejor equidad en resultado en esta comparativa. 

• El tercero indica qué diferencia de resultado se produce por tipo de centro público o privado en cada caso. En el cuadro 7 se compara dicha diferencia por materia, casos y con la media de la OCDE¹⁴. 

Esta comparativa pone de manifiesto las diferencias de resultado entre centros públicos y privados, pues en todos los casos se obtiene un mejor resultado de los centros privados. Si bien todos los casos tienen un resultado más equitativo que la media de la OCDE, Dinamarca es la que tiene menores diferencias en los resultados por tipo de centro.

Reflexiones finales

De la comparación y análisis previo podemos alumbrar algunas reflexiones generales, sujetas a estudios posteriores.

• Posición de partida de los casos. Dinamarca mantiene una mejor posición económica, social y cultural, lo que le permite un mayor nivel de recursos para políticas públicas como la de educación. La falta de convergencia de las regiones españolas con los países europeos es un hecho desde las crisis del 2008. La principal causa es la falta de productividad de España en su conjunto y su elevado nivel de deuda pública y la mala asignación de los recursos públicos. El gasto en educación supone un cambio en términos de porcentaje que no en términos nominales en el caso de Dinamarca. Sigue existiendo una gran diferencia en el gasto en educación de Dinamarca con Castilla y León y Madrid, en parte cubierto por el esfuerzo de las familias en atender las necesidades educativas de sus hijos con recursos propios privados.

• Institución. En los términos definidos, el marco institucional no se ha modificado de forma sensible en estos años, siendo el mismo en esencia. Se confirma que una vez se establecen, las instituciones generan una forma de dependencia del camino que dificulta su modificación. La institución influye en el comportamiento de los actores de la educación, profesores y alumnos, los cuales se rigen por la lógica de lo adecuado y del deber ser. Es decir, lo que les conviene y lo que se espera de ellos. 

• Gobernanza. La gobernanza es relevante en todos los casos y promueve la participación de todos los actores, si bien no garantiza un mejor resultado. De un lado, los actores participan activamente en la política de educación y sin embargo se obtienen peores resultados, por lo que no se puede concluir que sea un éxito de gobernanza. De otro, hay alumnos más felices, pero con peores resultados y menos preparados para el futuro, por lo que tampoco se puede considerar un éxito.

• Equidad. Castilla y León y Madrid se han acercado a los niveles que ya disfrutaba Dinamarca en la equidad. Esta mejora no conlleva per se un mejor resultado, como se observa. No puede ser el fin último buscado que todos los alumnos sigan estudiando por el hecho de tener un título oficial; se debe alcanzar el nivel formativo adecuado para desarrollar un trabajo en el futuro contribuyendo a la mejora general del país que te forma.

• Evaluación. La evaluación de los alumnos puede influir en un mejor resultado de la educación obligatoria en términos de conocimiento. La evaluación de los profesores y de centros escolares es relevante para mejorar el resultado de la educación obligatoria.

• Inmigración. Dinamarca es menos equitativa por el resultado de sus inmigrantes, frente a los buenos resultados de Madrid. Tendríamos que analizar el tipo de inmigrante y los problemas de idioma como posible causa de estas diferencias. Al igual que tendríamos que analizar cómo afecta el estudio en Madrid y Castilla y León de materias como ciencias en inglés. Bueno para el idioma, pero malo para el resultado.

• Libertad de elección del centro escolar. Dinamarca es el más equitativo en este punto, teniendo la menor diferencia entre centros. Este hecho demuestra que dar libertad de elección de centro escolar a los padres genera competencia entre centros sin menoscabar la equidad con los alumnos de los centros públicos, que deben esforzarse por atraer estudiantes y mejorar su calidad. Y estimula cierto grado de competencia que favorece al sistema en su conjunto.

• Resultado. La comparación pone de manifiesto que un mayor nivel de gasto público en educación, una mejor gobernanza y una mejor situación de partida socioeconómica no significan un mejor resultado de la educación. 

Tal y como expusimos en la tesis, existen otros factores que pueden afectar más al resultado de la educación:

– La importancia de la familia y la posición de partida en el ámbito sociocultural y económico en que está el alumno, siendo este factor más relevante que el gasto o la organización escolar en el resultado de la educación. Siguiendo a Carabaña (2008). 

– La importancia que tiene la educación en las instituciones públicas y privadas a lo largo del tiempo, la escolarización, la familia y ciertos aspectos culturales y la importancia de la situación socioeconómica en la que habita el alumno supone un 85% del resultado, quedando un 15% en otros factores, como el de “las políticas educativas llevadas a cabo” (Foces Gil, 2015).

– Los resultados generales en PISA 2022 muestran un descenso del nivel general 

de los estudiantes. En parte debido al COVID-19. Pero aun en este supuesto, los actores deben hacer un esfuerzo por recuperar lo perdido y alcanzar el nivel académico necesario.

Por tanto, los resultados de la evaluación PISA 2022 es una advertencia clara de que es necesario mejorar el resultado de la educación. Tener más alumnos que alcanzan un nivel educativo superior, pero con un grado de conocimiento insuficiente es un error. Se debe hacer una reflexión de país y, sin dejar a nadie atrás, favorecer el mayor nivel educativo que podamos alcanzar.  

Gedisa Editorial.

NOTAS

1 Dentro de las políticas que desarrollan el Estado del bienestar, la educativa es una de las claves para la consecución de sus objetivos. Alegre Canosa & Subirats Humet (2016, pág. 342). En el caso de la UE, la estrategia de Lisboa se proponía alcanzar en 2010 “la Europa del conocimiento”. La Comisión Europea estableció dentro de su estrategia y como objetivo prioritario “reducir el porcentaje de abandono escolar, que debería ser inferior al 10%, y que al menos el 40% de la generación más joven tuviera estudios superiores completos”. En el marco de la Unión Europea, los eurobarómetros sitúan la mejora de la educación y de la formación profesional como la opción más valorada para la salida de la crisis y mejora de la economía, siendo la opción elegida por los ciudadanos europeos tanto antes como después de la crisis de 2008 (Comisión Europea, 2001 y 2010). Y eurobarómetros: https://europa.eu/eurobarometer/screen/home

2 Enlace a la tesis doctoral: https://docta.ucm.es/entities/publication/7528aff2-2a28-4de9-b755-c8d35f71ce81

3 Este enfoque, inicialmente desarrollado por March y Olsen, mencionados por Peters (2003), no es individualista ni utilitarista, sino que pone el foco en la institución y tiene carácter normativo. Posteriormente se desarrollan nuevas variantes con la misma base: la importancia de la institución (Hall y Taylor, 1996).

4 https://www.oecd.org/pisa/

5 Entendemos la equidad de la educación, como igualdad de oportunidades de todos en la educación. 

6 https://www.oecd.org/education/ 

7 Datos obtenidos de CIDOB: https://www.oecd.org/en/countries/denmark.html

8 Danmarks statistik: https://www.dst.dk/da/Statistik/nyheder-analyser-publ/nyt/NytHtml?cid=46520

9 Los indicadores utilizados para medir la equidad del sistema de educación obligatoria se seleccionan por su utilización en los países de la OCDE y con el resultado de la evaluación PISA también podemos medir la homogeneidad del resultado entre los alumnos evaluados, observando si existen muchas diferencias entre centros o grupos de alumnos. Lo que nos permite extraer conclusiones acerca de la equidad en el resultado de la educación.

10 Propuesta para un plan para reducir abandono escolar en España OCDE: https://www.oecd-ilibrary.org/education/propuestas-para-un-plan-de-accion-para-reducir-el-abandono-escolar-temprano-en-espana_9bc3285d-es

11 La metodología empleada se desarrolla en la tesis realizada. No obstante destacar que para desarrollar la investigación, diferenciamos dos dimensiones, cuya evolución observamos a lo largo del tiempo: la dimensión política, que nos va a permitir destacar qué aspectos de la organización institucional –sistema de partidos, democracia, constitución, leyes educativas principales, etc.– deberían influir en la política de educación; y la dimensión educativa, que hemos desarrollado por medio de la gobernanza educativa y una serie de indicadores –descentralización, provisión, financiación y evaluación de la educación obligatoria– que nos sirven de referencia. Se trata de un análisis comparado de tres casos de éxito en términos de la evaluación PISA. La institución y la gobernanza, medidas por los indicadores mencionados, son nuestra variable independiente y el resultado de la política pública de educación obligatoria, nuestra variable dependiente. La primera hipótesis planteada en el estudio entiende que las normas y principios formales o informales establecidos en un momento determinado en la política de educación influyen desde el momento en que se establecen en la política de educación obligatoria, reforzándose su influencia con el transcurso del tiempo. La segunda hipótesis planteada en el estudio entiende que la gobernanza por sí sola, como forma de gestión de lo público, influye, pero no lo suficiente como para alcanzar un mejor resultado en la educación obligatoria. 

12 MECD. PISA 2022. Informe español (2023, pág. 61).

13 MECD. PISA 2022. Informe español (2023, pág. 39).

14 La evaluación PISA en el caso de España incluye dentro de los centros privados los centros concertados financiados, al menos en una parte, con fondos públicos, así como los enteramente privados (PISA, 2022).

Este artículo ha sido publicado originalmente en la revista Cuadernos FAES de pensamiento político. Si quiere leer otros textos parecidos o saber más sobre esa publicación, puede visitar su página web.