El desafío de la inmigración en Europa

La mayor crisis migratoria desde la Segunda Guerra Mundial en Europa se produjo en 2015 con la llegada de más de un millón de demandantes de asilo huyendo de las guerras en el continente euroasiático (Siria, Afganistán, Libia, Irak), provocando una crisis política en el seno de la UE que todavía no se ha resuelto ocho años después. 

La inmigración se ha convertido así en uno de los principales desafíos a los que se enfrenta el conjunto de la Unión Europea. El impacto económico, social y político de la inmigración ha convertido esta cuestión en una de las principales preocupaciones de los ciudadanos europeos y en una de las prioridades políticas de muchos gobiernos. La política migratoria se trata además de una competencia compartida, debiendo convivir las normas comunitarias con las disposiciones nacionales. Sin embargo, existen crecientes dificultades para lograr un consenso tanto entre las diferentes fuerzas políticas como entre los estados miembros de la Unión, debido a las distintas percepciones que la inmigración genera en la sociedad como a la diferente intensidad que este fenómeno representa en los socios europeos. 

La respuesta europea a este desafío tiene una doble dimensión, interna y externa. En clave externa es necesario dar un enfoque integral al fenómeno, una mayor coordinación en su tratamiento y fortalecer la lucha contra las mafias, que actúan como verdaderas redes de crimen organizado. En la dimensión interna resulta imprescindible que antes que finalice la legislatura en el Parlamento de Europa en mayo de 2024, salga adelante un nuevo Pacto de Migración y Asilo que supere el Pacto anterior de 2020, que estableció un sistema de solidaridad obligatoria entre los Estados de la UE en casos de crisis migratoria y que no ha logrado sus objetivos.

Aumento de la presión migratoria

En los últimos años observamos una persistente presión migratoria en las distintas rutas de entrada al territorio comunitario, especialmente en las rutas del Mediterráneo y la de los Balcanes. El año pasado se registraron 330.000 entradas ilegales en la UE, la mayor cifra desde 2016 y la tendencia de este año tampoco invita al optimismo, como demuestra la reciente decisión del gobierno italiano de declarar el estado de emergencia nacional por la situación migratoria que padecen y que se reflejan en que los desembarcos en las costas italianas hasta primeros de abril se han incrementado un 300% respecto al mismo periodo de 2022. Así, los migrantes han saturado el sistema de acogida nacional italiano, incluso sin contar con los refugiados ucranianos. Otro país que está sufriendo especialmente la presión migratoria es Bulgaria. El año pasado se cuadriplicaron los intentos de cruce ilegal respecto a los registrados en 2021, con un total de 164.536.

En el año 2022 la entrada total de migrantes irregulares a la UE fue de 306.381, lo que supuso un incremento del 64% respecto al año anterior, representando la cifra más alta desde 2016. 

La ruta que experimentó un mayor incremento fue la de los Balcanes, con un ascenso del 147% en relación con el año precedente, con 136.577 migrantes. Otros itinerarios que registraron aumentos en la llegada de migrantes fue la del Mediterráneo Oriental con 33.005 y un ascenso del 72%, y la del Mediterráneo Central con una subida del 55% con 105.580 migrantes. La única vía que registró un descenso en la entrada de migrantes irregulares fue la del Mediterráneo Occidental y ruta Atlántica con 31.219 y una disminución del 25% respecto a 2021.

Un breve análisis de las principales rutas utilizadas en la migración ilegal nos muestra que en 2022 se ha producido un fuerte incremento de las llegadas de migrantes irregulares por el Mediterráneo Este, conectado con los Balcanes Occidentales. En la frontera entre Turquía y Grecia se ha reportado un incremento del 33% en las llegadas, mientras que en la frontera del primer país anteriormente citado con Bulgaria, la presión migratoria ha sido mucho más acusada, con un aumento del 107%. 

Se ha detectado también un incremento de nacionales de determinados países como consecuencia del mal uso de la exención de visados para el acceso a esa región, destacando entre otros los nacionales de India, Turquía y Túnez, y con un repunte de los originarios de China en los últimos meses de 2022. Además, la presión migratoria se ha intensificado por la guerra en Ucrania, que ha provocado el desplazamiento de más de cuatro millones de ucranianos y cuyas solicitudes para ingresar en la UE son tratadas por separado a través de la Directiva Europea de Protección Temporal.

El principal problema ante este aumento de los flujos migratorios irregulares es la incapacidad para retornar a los que entran ilegalmente en territorio europeo. El año pasado sólo un 21% de los que no cumplían los requisitos fueron devueltos por la Unión.  La denegación de estancia no impide que los inmigrantes viajen a otro país de la UE y vuelvan a solicitar allí otra vez la autorización de residencia, en unos movimientos secundarios que continuarán en altos niveles en 2023 y que incluso se intensificarán debido a que el tráfico ilegal de personas proporciona altas ganancias a las redes de criminalidad organizada dedicadas a este tránsito ilegal tanto en los corredores de entrada por mar como en las rutas terrestres.

De cara al futuro, los principales retos a los que se enfrenta el conjunto de la UE en materia de inmigración están condicionados por una multiplicidad de factores entre los que hay que destacar:

• Los conflictos e inestabilidad política en los países de origen y tránsito de la migración con especial incidencia en Siria y Afganistán y la región del Sahel en África, de forma especial tras el golpe de estado en Níger.
• Las dificultades para controlar las fronteras exteriores de varios países de la UE como Italia, España, Grecia y Bulgaria que dificultan un control efectivo de la inmigración ilegal facilitando los movimientos secundarios en el resto de Europa. Así, el 80 % de las 100.000 solicitudes de asilo registradas el año pasado en Austria no habían sido detectados en los países fronterizos y de tránsito. A ello se suma en muchas ocasiones la escasez de recursos humanos, logísticos y de financiación que dificulta hacer frente a una presión migratoria cada vez más elevada. 
• La alta especialización que han desarrollado las redes de crimen organizado dedicadas a facilitar la inmigración ilegal, y que además en muchas ocasiones convencen a los candidatos a la emigración clandestina por vía marítima que la travesía no es tan arriesgada debido a la actividad que despliegan los barcos de las ONG en la ayuda de sus embarcaciones para llegar a las costas europeas. Las cantidades que ingresan estos grupos criminales resultan astronómicas teniendo en cuenta el pago que realizan los migrantes que realizan la travesía, que oscila entre 600 y 4.000 €, estimando EUROPOL que entre enero y octubre del 2022 habría obtenido 109 millones de € en la ruta entre Turquía e Italia y 120 millones en la ruta del Canal de la Mancha. 
• Las diferencias existentes en el seno de la UE, así mientras los países del sur son partidarios de contar con mecanismos sólidos y eficientes de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad, los países del centro y del norte enfatizan la necesidad de reforzar los controles de las fronteras exteriores por la fuerte presión que sufren por los movimientos secundarios de la migración ilegal.

A este escenario hay que sumar el conflicto bélico en Ucrania por la invasión rusa que no permite vislumbrar un final cercano por lo que no se debe descartar una nueva ola de refugiados solicitando el estatus de protección temporal en territorios de la UE. Para hacer frente a esta situación, que ya ha cumplido más de un año, las capacidades de los Estados para proporcionar apoyo a la integración de este colectivo se van agotando y es necesario incrementar los recursos financieros de la Unión Europea, como demandan los países del denominado Grupo de Visegrado integrado por Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia, que soportan una gran presión de los desplazados ucranianos.

 Controlar la frontera exterior

La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas ha cobrado un creciente protagonismo ante este aumento de la inmigración ilegal, realizando diversas acciones para hacer frente a esta situación, destacando los despliegues en los países comunitarios como la denominada operación Terra, que se extiende por toda la frontera terrestre desde Finlandia hasta Grecia. Señalar además las misiones en países extracomunitarios con los que Frontex mantiene relación, como Moldavia, Serbia, Macedonia del Norte y Albania. 

Además, Frontex tiene competencias en crímenes transfronterizos conexos, como la facilitación a la inmigración ilegal, el tráfico de seres humanos, el tráfico de armas o el contrabando. También presta apoyo logístico a las operaciones de retorno a los países interesados que así se lo solicitan.

Para hacer frente a los importantes desafíos que presenta la inestabilidad social y política en muchos países de origen y tránsito del fenómeno migratorio, entre sus líneas de acción destaca el impulso de nuevos desarrollos legislativos de ámbito comunitario, especialmente en lo que se refiere a los movimientos secundarios que se producen en la UE. A su vez está implementando estrategias para combatir los delitos transfronterizos conexos y el crimen organizado y extendiendo su área de operaciones, aumentando el número de despliegues y fortaleciendo la formación y capacitación de sus agentes. También se nombró un coordinador de retorno de la UE parta establecer una estrategia operativa común sobre retornos y aumentar la cooperación entre los Estados miembros y Frontex.

El caso británico

El Reino Unido constituye un interesante antecedente de endurecimiento de la política en materia de inmigración y asilo como respuesta al aumento de la presión migratoria. Así, desde la entrada efectiva del Brexit y su abandono definitivo de la UE, el Reino Unido ha experimentado un aumento exponencial de la inmigración ilegal.

Así, en 2022 más de 45.000 personas entraron ilegalmente a través el Canal de la Mancha frente a las 300 que lo hicieron en 2018, de ellas 33.000 de origen albanés lo que supone más de dos tercios del total, convirtiéndose el asunto de la migración ilegal en una cuestión del máximo interés político acrecentado además por las próximas elecciones, en las que indudablemente será un asunto clave en los discursos partidistas por sus repercusiones en el conjunto de la sociedad.  

El pasado 18 de julio se aprobó en el Parlamento británico la nueva ley de inmigración que fue presentada el pasado mes de marzo por el Gobierno con el objetivo de modificar la legislación de extranjería y asilo existente y endurecer las medidas contra la inmigración ilegal que el Reino Unido padece a través del cruce del Canal de la Mancha por pequeñas embarcaciones. 

Para facilitar su aprobación parlamentaria el Gobierno ha tenido que modificar alguno de los puntos que más se cuestionaban. Así, respecto a los menores no acompañados el plazo para dejarlos en libertad bajo fianza será de 8 días en lugar de los 28 que establecía el primer borrador de la ley. En el caso de embarazadas el tiempo máximo de detención es de 72 horas, pudiendo extenderse a 7 días con autorización gubernativa.

También establece la imposibilidad de solicitar asilo si se entra en el Reino Unido de forma ilegal desde que entró en vigor la ley y no desde que se presentó el borrador como era el deseo del Gobierno. Esta concesión supone una amnistía a más de 9.600 personas que han entrado ilegalmente en el Reino Unido desde marzo de este año que podrán presentar la solicitud de asilo, aunque seguirán sujetos a prohibición de entrada con imposibilidad de concesión de residencia o nacionalidad.

También incluye medidas para evitar que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos interponga medidas cautelares para bloquear los vuelos de repatriación como sucedió en junio del año pasado, estando dispuesto a abandonar el Convenio Europeo de Derechos Humanos si los jueces europeos bloquean la legislación, además de pedir una profunda revisión del modelo de protección de los refugiados establecido en la Convención de Ginebra de 1951 que califican de obsoleto. 

Esta iniciativa legislativa es continuación del Plan de Inmigración presentado el pasado mes de diciembre por el primer ministro en el Parlamento dirigido específicamente para frenar la masiva entrada de migrantes albaneses del pasado año y que asigna mayores recursos y medios para que las solicitudes de asilo que presentan se resuelvan con rapidez y puedan ser devueltos a su país con mayor celeridad.

En sintonía con esta nueva política migratoria, el pasado mes de marzo firmó un acuerdo bilateral con Ruanda que permitirá expulsar en vuelos de deportación a cualquier inmigrante ilegal a ese país de forma inmediata con independencia si es solicitante de asilo. El Acuerdo está dotado con 140 millones de libras para financiar infraestructuras y servicios, así como formación y apoyo para conseguir trabajo a los inmigrantes solicitantes de asilo. Esta iniciativa choca actualmente con las decisiones de los Tribunales de declarar ilegales los vuelos de deportación ya que no consideran a Ruanda un país seguro ya que los inmigrantes pueden ser enviados a sus países de origen.

En este paquete de medidas para luchar contra la inmigración ilegal, el pasado mes de noviembre firmó un nuevo acuerdo con Francia para reforzar la lucha contra los cruces ilegales del Canal de la Mancha.

Respecto a la Unión Europea están pendientes del nuevo Pacto de Migración y Asilo que se está discutiendo, y si finalmente es aprobado antes que finalice la legislatura comunitaria en mayo del próximo año, su propósito es mantener reuniones bilaterales con los Estados miembros y la Comisión con el objetivo de alcanzar acuerdos en materia migratoria. 

En definitiva, la nueva ley de inmigración recientemente aprobada intentará reducir la masiva llegada de inmigrantes por el Canal de la Mancha, aunque no está exenta de complicaciones en su aplicación en el momento actual por las decisiones de  los Tribunales de declarar ilegales los vuelos de deportación. El primer ministro Rishi Sunak declaró a finales del pasado mes de junio que está en desacuerdo con el dictamen de la Corte de Apelación que prohibía los vuelos a Ruanda y en consecuencia presentó apelación ante el Tribunal Supremo en la primera semana del presente mes de julio. Por su parte Ruanda también mostró su disconformidad manifestando que es uno de los países más seguros del mundo. A este escenario interno tampoco se puede dejar de mencionar los escollos jurídicos por su incompatibilidad con las obligaciones asumidas por el Reino Unido en Tratados y Convenios Internacionales.

Es evidente que la estrategia política que está siguiendo el gobierno británico en esta materia está también condicionada por las críticas que está recibiendo de la opinión pública por su cercanía en algunas cuestiones a la UE, y para intentar amortiguarlas pone en la agenda política cuestiones que interesan a los votantes y muestran una evidente distancia con las políticas comunitarias en esta materia.

Una política común 

El Consejo de la Unión Europea dio el pasado mes de julio un paso importante hacia una nueva regulación de la UE en materia de asilo y migración, acordando una posición común sobre el reglamento del procedimiento de asilo y sobre el reglamento de gestión del asilo y la migración. Esta posición constituye la base de las negociaciones en curso de la presidencia del Consejo con el Parlamento Europeo. El objetivo es sacar adelante estos nuevos reglamentos antes de que finalice la presente legislatura en 2024.

El Reglamento del procedimiento de asilo (APR) establece un procedimiento común cuando las personas buscan protección internacional. El objetivo fundamental del nuevo proyecto es agilizar y acortar los procedimientos. El reglamento también tiene como objetivo evitar el abuso del sistema al establecer obligaciones claras para los solicitantes de cooperar con las autoridades. La nueva normativa introduce a su vez procedimientos fronterizos para evaluar rápidamente en las fronteras exteriores de la UE si las solicitudes son infundadas o inadmisibles, evitando que las personas sujetas al procedimiento de asilo en frontera entren en el territorio del Estado miembro. La duración total del procedimiento fronterizo de asilo y retorno no debe ser superior a 6 meses.

Para llevar a cabo los procedimientos fronterizos el conjunto de la UE debe tener una capacidad para gestionar simultáneamente 30 mil solicitudes de asilo y ejecutar las decisiones de retorno correspondientes. La capacidad adecuada de cada Estado miembro se establecerá en función del número de cruces fronterizos irregulares y denegaciones de entrada.

Por su parte, el nuevo reglamento de gestión de asilo y migración (AMMR) reemplazará al actual reglamento de Dublín, simplificando las reglas y acortando plazos. Así, el actual procedimiento de devolución del solicitante de asilo al estado miembro responsable de su solicitud será reemplazado por una simple notificación de devolución.

Para equilibrar que solo los Estados que son frontera exterior sean responsables de la gran mayoría de las solicitudes de asilo, se propone un nuevo mecanismo de solidaridad. Las contribuciones de los Estados a este mecanismo pueden efectuarse mediante reubicaciones, contribuciones financieras o medidas solidarias alternativas como el despliegue de personal o desarrollo de capacidades. Sin embargo, para lograr el acuerdo se ha establecido que ningún estado miembro esté obligado a realizar reubicaciones, lo que constituía el principal escollo en la negociación. El número mínimo anual de reubicaciones se fija en 30 000, mientras que las aportaciones económicas se fijan en 20 000 € por traslado. 

La AMMR también contiene medidas destinadas a prevenir el abuso por parte del solicitante de asilo y evitar movimientos secundarios. Así, el reglamento trata de desincentivar los movimientos secundarios en las fronteras interiores al limitar que el solicitante elija el estado miembro donde presenta su solicitud.

Conclusión

Tras las últimas crisis que hemos vivido, la inmigración se ha convertido en una prioridad en las políticas nacionales y de la propia Unión Europea. Nuestra perspectiva es que la presión migratoria en las fronteras exteriores europeas aumente aún en mayor medida en los próximos años. Dado que los tratados de la Unión Europea garantizan la libertad de movimientos dentro del territorio comunitario la respuesta al fenómeno de la inmigración solo puede ser común. Si Europa no es capaz de dar una respuesta eficaz a este fenómeno la inmigración se convertirá en un factor de inestabilidad política, conflictividad social y pondrá en cuestión la propia cohesión de la Unión. 

La respuesta a este desafío debe articularse en nuestra opinión en base a tres ejes fundamentales. En primer lugar, una revisión de la legislación tanto nacional como comunitaria encaminada a favorecer la inmigración legal y dificultar la inmigración ilegal. La actual reforma comunitaria de los reglamentos de asilo e inmigración suponen algunos avances como el nuevo mecanismo de solidaridad entre los estados miembros y una mayor agilidad y eficacia en la gestión de las demandas de asilo, pero puede resultar insuficiente dada la dimensión del problema. Una cuestión fundamental en la lucha contra la inmigración ilegal es establecer una clara diferenciación entre refugiados y migrantes económicos, prestando especial atención a los derechos humanos de los migrantes en situación de vulnerabilidad.

En segundo término, es necesario aumentar las capacidades no solo para el control de las fronteras exteriores, donde la agencia europea Frontex debe jugar un papel relevante, sino para gestionar la llegada masiva de inmigrantes y refugiados y de forma especial para asegurar la devolución a sus países de origen de aquellos que tengan una orden de expulsión. Los sistemas de acogida y tramitación de solicitudes de asilo están en la actualidad desbordados, especialmente en aquellos países que son frontera exterior de la Unión.  

En tercer lugar, es fundamental incrementar la cooperación con los países de origen y tránsito de la inmigración ilegal. La experiencia española en la cooperación con países como Marruecos, Argelia, Mauritania o Senegal en la lucha contra la inmigración ilegal constituye un buen ejemplo del éxito de estas políticas. En esta línea, el pasado mes de julio la Unión Europea y Túnez firmaron un Acuerdo en materia migratoria y económica por el que Túnez protegerá mejor sus fronteras y abordará el tráfico de personas a cambio de inversiones de la UE.  Las costas tunecinas han visto recrudecidas las salidas de inmigrantes irregulares en lo que va de año al continente europeo, especialmente las costas italianas con más de 70.000 personas hasta mediados del pasado mes de julio.

 Por último, pero no menos importante, en esta lucha contra la inmigración ilegal hay que priorizar la acción contra las organizaciones criminales dedicadas a la trata y el tráfico de personas poniendo especial énfasis en privarles de los crecientes beneficios económicos que proporciona esta pujante actividad criminal. 

Ignacio Cosidó es director del Centro para el Bien Común Global de la Universidad Francisco de Vitoria y Luis de Mergelina es analista de seguridad.