Hacia un modelo confederal asimétrico

La economía española ha mejorado significativamente desde la restauración democrática al aumentar 3,2 veces el Producto Interno Bruto (PIB) por habitante medido en euros constantes. Esta evolución, no obstante, no ha conseguido eliminar las importantes diferencias en nivel de renta entre comunidades autónomas, como demuestran los 62,6 puntos de diferencia entre los extremos (Madrid y Extremadura y Andalucía).

La aprobación de la Constitución en 1978 dio paso a la articulación de un modelo de Estado descentralizado en 17 comunidades autónomas y dos ciudades con estatuto de autonomía. Esta nueva organización política y territorial ha estado acompañada de una muy amplia relación de competencias transferidas en materia de gasto (entre las que destacan sanidad, educación y servicios sociales) y dos sistemas de financiación que deberían dar cobertura a las obligaciones de gasto generadas por el desempeño de estas políticas con un razonable nivel de equidad. 

En la práctica no es así. El Régimen Común aplicado a todas las comunidades autónomas excepto País Vasco y Navarra incluye los ingresos obtenidos a través de una amplia relación de tributos cedidos parcial o totalmente, y de la (reducida) recaudación de sus impuestos propios para con ellos pagar el gasto generado por las políticas transferidas. Es lógico pensar que con tributos iguales -es decir, con la misma normativa- las comunidades autónomas con menos renta recauden menos y tengan dificultades para desplegar servicios públicos similares a los de las comunidades con más renta, y que, por tanto, necesiten ayuda para complementar sus ingresos. Así, estas comunidades pueden alcanzar el actual nivel de sanidad, educación y servicios sociales -las políticas consideradas servicios públicos fundamentales- gracias a las transferencias de nivelación recibidas desde la Administración General del Estado (que cobra de todas las CCAA) y de las comunidades con más renta. 

«El diferente trato a las comunidades autónomas repercute negativamente en el nivel de equidad territorial»

La extrema complejidad del Sistema de Financiación Autonómica de régimen común (SFA), fruto de su peculiar evolución, ha creado una importante deficiencia: amplia disparidad en los euros por habitante asignados para asumir políticas iguales. Las Comunidades de Valencia, Andalucía, Murcia y Castilla-La Mancha están por debajo de la media, mientras que Cantabria, La Rioja o Extremadura la superan bastante. Canarias lo hace aún más como consecuencia de las especiales características de algunos de sus tributos. Y en esta clasificación, Cataluña y Madrid se han situado siempre en torno al promedio (índice 100) del Régimen Común. 

Este diferente trato a las CCAA repercute negativamente en el nivel de equidad territorial. El impacto negativo sobre la equidad es mucho mayor debido a la posición de privilegio que disfrutan las dos comunidades con modelo foral, concretado en disponer muchos más euros por habitante para afrontar políticas iguales a las transferidas a las comunidades de Régimen Común. El origen del privilegio no deriva del texto constitucional que reconoce la aplicación del modelo en estos territorios; tampoco de su capacidad de recaudar el 100% de sus tributos, sino de la fórmula aplicada para medir su contribución a las políticas competencia del Estado, en especial todas aquellas de nivelación dirigidas a los territorios con menor renta.

La falta de transparencia en el cálculo del saldo anual, el denominado cupo (media página en el BOE) impide demostrar fehacientemente la dimensión del privilegio, pero los cálculos realizados con información indirecta generan sólidas sospechas sobre una sobrefinanciación del País Vasco (2,2 veces la media de euros por habitante de las CCAA de Régimen Común) y también de Navarra, aunque en su caso en menor medida (80% superior). 

Este favorable resultado para los residentes del País Vasco -con una renta media muy superior a media española, no olvidemos- se une a un saldo negativo en pensiones (en torno a 4.000 millones de euros), demostrando que sus ingresos por cotizaciones no son suficientes para pagar sus obligaciones de gasto en este ámbito. El déficit se paga parcialmente con transferencias realizadas por el Estado con los impuestos recaudados en el resto de España (sin su colaboración) y con la emisión de deuda pública (no tenido en cuenta en el cálculo del cupo, al igual que los correspondientes intereses).

Lo curioso del asunto es el poco interés en denunciar este enorme privilegio del País Vasco y Navarra que muestran la mayor parte de partidos políticos y organizaciones sociales que dicen defender modelos redistributivos a favor de las personas con menor renta. Un comportamiento tan inconsistente como el de aquellos que se manifiestan (teóricamente) a favor de una España centralizada con una bandera del carlismo, uno de los orígenes de la situación actual.

«Un modelo de Estado descentralizado debe garantizar un trato similar a quieres realizan un esfuerzo fiscal parecido»

Un modelo de Estado descentralizado no debe ser uniforme porque, si este fuera el objetivo, es mejor es utilizar uno centralizado; pero sí debe recoger un nivel razonable de equidad, es decir, garantizar un trato similar a quieres realizan un esfuerzo fiscal parecido (que puede identificarse como normas tributarias iguales). Un modelo de estas características necesita cambios en el SFA para solucionar sus deficiencias, pero también en la actual fórmula de cálculo del modelo foral, entre otras cuestiones porque incumple el artículo 138.2 de la CE: «Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales».

El reciente acuerdo suscrito por PSOE y Junts incluye la pretensión de estos últimos de configurar un modelo específico para Cataluña con características similares al foral aplicado en País Vasco y Navarra. La declaración de la consellera de Economía de la Generalitat de Catalunya incluye recaudar el cien por cien de los impuestos y contribuir con una determinada cuota de solidaridad «bien entendida». No aclara qué considera con esa expresión, pero no es difícil colegir que será inferior a la actual y posiblemente lo más parecido al actual cálculo del País Vasco y Navarra.

De convertirse en realidad esta opción, las instituciones comunes españolas no dispondrían de dinero suficiente para realizar la nivelación que asegura un nivel estándar de servicios en todas las comunidades autónomas, y España habría cambiado su actual modelo de Estado por otro confederal de carácter asimétrico al servicio de tres de los territorios más ricos (con más renta por habitante). El cuarto es Madrid. Un modelo confederal asimétrico en el que podría existir la pulsión de imponer un ordenamiento jacobino al resto de los territorios, situado en las antípodas del progresismo. Sin el dinero de los más ricos es imposible redistribuir la renta. Más bien parece que quienes lo asumen y no lo critican de forma directa y contundente adoptan esa actitud tan poco edificante de ser débil con los poderosos y fuerte e intransigente con los débiles.

Dada la dimensión del reto, se debería obligar a todos los partidos políticos (y organizaciones sociales que se comportan como tales) a explicar claramente qué modelo de Estado apoyan. Aunque, vista la prontitud de cambios de opinión radicales sin argumentos sólidos y la poca penalización reciba de sus hooligans, no sé si ayudaría mucho a desarrollar un debate sereno y profundo de tan importante cuestión. 

Miguel Ángel García Díez es profesor economía aplicada URJC e investigador asociado Fedea.