Con presupuestos o sin ellos
«Para aprobar presupuestos, Sánchez tendría que pagar a cada uno de sus socios el correspondiente tributo, que no iría a su cargo, sino al de todos los españoles»
Ilustración de Alejandra Svriz.
Terminaba yo el artículo de la semana pasada señalando cómo Sánchez preveía que le iba a ser imposible gobernar en el futuro. Entiéndaseme bien. Un gobierno Frankenstein nunca ha podido gobernar de verdad. Pero es que a partir de ahora ni siquiera le va a ser permitido mantener la apariencia, esa apariencia basada en legislar, tal como ha venido haciendo hasta el momento, con trucos y de forma chapucera. Parece que tendrá enormes dificultades para que las Cortes le sancionen otros presupuestos. En 2024, al augurar que no iba a poder conseguir los votos adecuados, ni siquiera los presentó y está actuando con los prorrogados de 2023. Todo parece auspiciar que tampoco podrá aprobar los de 2025.
Por supuesto que todo ello de ninguna manera indica que Sánchez vaya a tirar la toalla. Piensa seguir en la Moncloa hasta el último día de la legislatura, a no ser que las encuestas den la vuelta. Si no se pueden aprobar leyes, ni siquiera convalidar decretos leyes, pues no se aprueban y ya está. Y con los presupuestos prorrogados y sin demasiados escrúpulos democráticos se puede subsistir perfectamente.
Entre los muchos tópicos que anidan en la vida política española se encuentra la creencia generalizada de que los Presupuestos Generales del Estado tienen una gran trascendencia, ya que fijan y cifran la política económica y social del gobierno de turno. Se piensa que sin ellos no se puede gobernar; y puede ser que se tenga razón, no se puede gobernar bien, pero sí chapuceramente.
Los que hemos trabajado dilatadamente en el área del gasto público tendemos a relativizar y a desmitificar la realidad presupuestaria. Recuerdo que cuando yo me dedicaba a esos menesteres, el abogado del Estado que venía encargándose año tras año de coordinar la elaboración de la ley de presupuestos, tuvo un rasgo de humor y definió, ya entonces, el presupuesto como un solo crédito y ampliable. No era ninguna exageración, indicaba con ello la enorme flexibilidad que existía en la normativa presupuestaria. Una vez aprobados, el Gobierno podía hacer todo tipo de modificaciones entre partidas. Por otra parte, muchos de los créditos eran ampliables. Es más, siempre cabía el recurso al decreto ley y a los créditos extraordinarios. Tras su aprobación, el margen de maniobra del Ejecutivo era y sigue siendo amplísimo.
La flexibilidad de las modificaciones presupuestarias es tan grande que el presupuesto prorrogado se puede alterar todo lo que se necesite para acometer aquellos gastos que el Gobierno desee. Sobre todo, después de haberse impuesto la utilización desmedida de los decretos leyes que, si bien en teoría están condicionados a ser utilizados en situaciones extraordinarias y de urgente necesidad, la permisiva actuación del Tribunal Constitucional ha dado lugar a que todos los gobiernos los hayan usado abusivamente.
«Sánchez cuenta con un instrumento muy importante, los recursos europeos, que usa con absoluta arbitrariedad»
La inestabilidad e incertidumbre del presupuesto ha llegado a su cima con este Gobierno. Todo es posible. Además de las facilidades que ofrece actualmente la normativa para modificar lo que se quiera en el documento inicial, se encuentra la querencia y el abuso que ha adoptado Sánchez de aprobar decretos leyes cada poco, con lo que se puede disponer de cualquier tipo de gastos que no estén incluidos ni previstos en los presupuestos. Sánchez cuenta adicionalmente con un instrumento muy importante, los recursos europeos de recuperación, que usa con absoluta arbitrariedad gracias a Vox, cuya abstención sirvió para aprobar el Decreto ley 30/2020, que le daba la posibilidad de escapar de todo control político, y dejar el administrativo-financiero en su mínima expresión.
No obstante, en esta nueva etapa, a Sánchez se le puede complicar un poco la gestión presupuestaria. Los créditos extraordinarios (es decir, las nuevas partidas de gasto) precisan de aprobación por decreto ley y, dada la nueva composición de la alianza Frankenstein, puede ser que no sean ya tan fáciles de convalidar. Por ejemplo, hace poco anunció a bombo y platillo el incremento de los gastos de Defensa en más de 1.000 millones de euros. Me he preguntado siempre de dónde salieron, ya que renunció a llevarlos para su aprobación al Congreso, en la suposición de que muchos de sus aliados estarían en contra.
La elaboración de unos nuevos presupuestos se ha convertido en un acto de pura representación, de prestigio para un gobierno o, mejor dicho, de desprestigio en el caso de que no logre aprobarlos. La aprobación es señal de que se cuenta con estabilidad parlamentaria. Su conveniencia proviene más que de una necesidad económica de una exigencia política, del qué dirá la opinión pública. Surge de la creencia generalizada entre la población de que un gobierno debe tener sus propios presupuestos y quizás también de la necesidad de presentar a la Unión Europea un documento que cuente con la mayor aquiescencia posible de las fuerzas políticas.
Pero, como es evidente, todos estos motivos no son suficientemente sólidos como para obligar al presidente del Gobierno a convocar elecciones. Solo el convencimiento de que en unos nuevos comicios podría obtener mejores resultados le llevaría a disolver el Parlamento. Lo que hay que cambiar es el relato y a eso se van a aplicar Sánchez y sus acólitos en el futuro. Sánchez ya se dedicó a ello poco antes de irse de vacaciones, quitando importancia, a la hora de enjuiciar la actuación de un gobierno, al número de leyes aprobadas; y poco antes su perro fiel, el ministro de la Presidencia, afirmó que «Rajoy estuvo sin presupuestos dos años». Consigna que desde entonces repiten todos sus corifeos. De ahora en adelante esta va a ser la réplica. Versión por supuesto totalmente falsa, porque nadie como Sánchez ha despreciado la institución presupuestaria, lo que en absoluto puede extrañarnos ya que ha desdeñado y vejado a todo tipo de instituciones.
«Según la Constitución, el proyecto de presupuestos debe presentarse a las Cortes con anterioridad al primero de octubre»
Según recoge la Constitución Española en su art. 134.2, el proyecto de presupuestos debe presentarse a las Cortes con anterioridad al Primero de octubre para que estén aprobados y listos al comienzo del año siguiente. Pero, en cualquier caso, si esto último no fuese posible, mientras se lograse aprobar unos nuevos se prorrogarían automáticamente los del año anterior. Todos los gobiernos han intentado cumplir con esta liturgia. Las únicas excepciones con cierta entidad se han producido al coincidir con elecciones generales.
Por remontarnos casi a los orígenes, y como contrapunto al comportamiento de Sánchez, citemos que Felipe González ganó las primeras elecciones en octubre de 1982, siendo nombrado presidente de Gobierno el 2 de diciembre. UCD tenía preparados los presupuestos de 1983, pero lógicamente no pudo presentarlos. El nuevo Gobierno elaboró tres presupuestos en 1983. Uno extraordinario, en el que se corrigieron todas las insuficiencias que había dejado el anterior Gobierno con el objetivo de dejar las cuentas a cero, y comenzar una nueva etapa. Entonces no estábamos en la Unión Europea ni sometidos por tanto a la supervisión de Eurostat. El segundo, el de 1983 (no se optó por el sistema fácil de continuar todo ese año con el de 1982 prorrogado). Por último, en tiempo y forma, el de 1984. Como se puede comprobar, este comportamiento contrasta radicalmente con la tranquilidad de Sánchez a la hora de esforzarse por contar con unos presupuestos aprobados y propios.
Fijándonos en los Gobiernos de Rajoy, los hechos desmienten totalmente el mantra puesto en circulación por Bolaños y tras el cual quieren refugiarse los sanchistas para afirmar que no existe ningún problema por no aprobar los presupuestos. Rajoy llegó al Gobierno en diciembre de 2011. Evidentemente no pudo presentar a tiempo los presupuestos del 2012. Lo hizo en abril y entraron en vigor en junio. Mientras tanto funcionó, tal como estaba establecido, con los prorrogados de 2011. En 2013, 2014 y 2015 (sin ninguna incidencia) las cuentas públicas se presentaron y aprobaron en tiempo y forma. También las de 2016, pues a pesar de que se celebraron elecciones el 20 de diciembre de 2015, los presupuestos ya habían sido aprobados. Así que, durante 2016, aun cuando el Gobierno de Rajoy estaba en funciones, los presupuestos eran suyos y fueron presentados y aprobados adecuadamente.
En noviembre de 2016 Rajoy, tras 315 días en funciones, fue elegido presidente por segunda vez. Hasta entonces, al estar en funciones no pudo presentar unos presupuestos para 2017; lo que consiguió, a pesar de contar con una exigua mayoría, el 4 de abril, y logró aprobarlos el 28 de junio. Fue tan solo en 2018 cuando Rajoy tuvo realmente dificultades e incumplió el plazo de presentación. Así y todo, lo consiguió el 3 de abril, y se aprobaron el 5 de julio, curiosamente cuando se había celebrado ya la moción de censura.
«Sánchez está dispuesto a continuar con los presupuestos prorrogados todos los años que sean precisos»
En este sentido, Rajoy ha podido decir que, como el Cid, ganó la batalla presupuestaria después de muerto; en su caso, después de cesado. Por el contrario, Sánchez para llegar al Gobierno tuvo que aceptar la condición del PNV de asumir los presupuestos que esta formación había pactado con el PP. No obstante, me atrevo a presumir que se sintió hasta cómodo gestionando durante más de dos años y medio unas cuentas que no eran suyas, sino de Montoro, y que él había criticado duramente desde la oposición. Los problemas que pudo tener, obedecen más a su propia incompetencia, a la levedad de su Gobierno y a no contar con una mayoría consistente, pero no a unos presupuestos que modificó a su conveniencia sin ningún impedimento. Si disolvió las Cortes durante el primer gobierno Frankenstein no fue porque no le aprobasen unos nuevos presupuestos (solo fue el pretexto), sino porque esperaba mejores resultados en las urnas. La prueba es que tras las elecciones de 2019 en ningún caso se planteó la urgencia de elaborar unas nuevas cuentas públicas para el año 2020. Las primeras aprobadas fueron las de 2021.
En los momentos actuales ha ocurrido lo mismo. Renunció a presentar los presupuestos de 2024, incumpliendo así un mandato constitucional con la trivial excusa de que se convocaban elecciones en Cataluña. Y ahora es evidente que los de 2025 no los presentara antes del 1 de octubre. Aún no se ha aprobado ni el techo de gasto. Está dispuesto a continuar con los presupuestos prorrogados todos los años que sean precisos. Si no tiene ningún prejuicio ni escrúpulo en saltarse todas las instituciones y en retorcer todas las normas democráticas, por qué iba a tenerlos entonces a la hora de someterse a la disciplina presupuestaria.
Si al final presenta los de 2025 será únicamente para, que en caso de que no se los aprueben, poder decir que ha hecho todo lo que estaba en su mano y responsabilizar de ello al Parlamento, o a los otros grupos parlamentarios, ocultando que no se puede ser Gobierno sin contar con mayoría parlamentaria suficiente. ¿Dónde está aquel «somos más» del 23 de julio y lo de la mayoría progresista? Desde las filas del sanchismo ya se está afirmando que el PP será el responsable por no aprobar los presupuestos de que las Comunidades y Ayuntamientos pierdan 12.000 millones de euros. Aseveración torticera donde las haya, porque esta partida siempre se podrá aprobar como crédito extraordinario por un decreto ley que sería convalidado sin dificultades en el Parlamento.
En resumen, si al final Sánchez no logra aprobar las cuentas públicas de 2025, de siete años y medio en el Gobierno solo habría aprobado tres presupuestos, los de los años 2021, 2022 y 2023. Es todo un récord. Van a necesitar mucho ingenio para elaborar un relato que lo justifique.
A pesar de todo ello, tengo que confesarles que no siento ninguna pena por el hecho de que no se aprueben unos nuevos presupuestos. Casi lo deseo. Quizás vaya contra corriente. El motivo está lejos de la creencia de que Sánchez, de esta forma, tenga que abandonar la Moncloa. La legislatura va a llegar al final con presupuestos o sin ellos. La diferencia es que, para aprobar unos nuevos, Sánchez tendría que pagar a cada uno de sus socios el correspondiente tributo, que, por descontado, no iría a su cargo, sino al de todos los españoles. He aquí la razón de mi postura.
