Renfe y Adif: cuando el Estado es juez y parte

El debate sobre el futuro del ferrocarril en España suele centrarse en la liberalización, los precios o la competencia entre operadores. Sin embargo, hay una cuestión más estructural —y probablemente más decisiva— que permanece insuficientemente abordada, como es el modelo regulatorio del sistema ferroviario y, en particular, la relación entre Adif y Renfe y su dependencia directa del Ministerio de Transportes.

Hoy, el sistema ferroviario español opera bajo una aparente separación entre infraestructura y operación. Adif gestiona la red, mientras que Renfe opera en régimen de competencia en la alta velocidad (y no en toda) y en régimen de monopolio en el resto. Sobre el papel, este modelo responde a las directrices europeas de liberalización iniciadas con el Primer Paquete Ferroviario de 2001. En la práctica, sin embargo, esta separación es más formal que real: ambas entidades dependen del mismo accionista —el Estado— y, más concretamente, del mismo centro de decisión política.

El resultado es un esquema en el que el Ministerio de Transportes actúa simultáneamente como regulador, planificador, financiador y propietario. Es decir, como juez y parte. Y eso tiene consecuencias. La primera es la falta de incentivos claros. Cuando el gestor de infraestructuras y el principal operador comparten dependencia jerárquica, la rendición de cuentas se diluye. Las decisiones estratégicas —desde la fijación de cánones hasta la planificación de inversiones— no siempre responden a criterios estrictamente económicos o de eficiencia, sino a equilibrios internos de la propia Administración.

La segunda consecuencia es la rigidez. Tanto Adif como Renfe funcionan, en gran medida, como extensiones administrativas, con limitaciones operativas y financieras que dificultan su adaptación a un entorno competitivo. Esto resulta especialmente problemático en un contexto en el que nuevos operadores han entrado en el mercado, obligando a repensar las reglas del juego. Más aún, en casos especialmente polémicos como el intento de Renfe de crear su propia flota de autobuses y el efecto distorsionante de la competencia que esto habría supuesto.

Y la tercera, quizá la más relevante, es la distorsión del propio proceso de liberalización. La separación entre infraestructura y operación pretendía fomentar la competencia. Pero cuando el principal operador histórico y el gestor de la red dependen del mismo ministerio, el terreno de juego difícilmente puede considerarse neutral.

No es una crítica nueva. Desde el ámbito académico y regulatorio se ha señalado que la separación estricta entre infraestructura y operación genera costes adicionales y problemas de coordinación, especialmente en redes con menor densidad de tráfico. Diversos estudios europeos han apuntado que este modelo, exitoso en mercados como el británico, presenta importantes ineficiencias en países como España o Italia. En España, además, el peso de los cánones ferroviarios —que pueden representar en torno al 30-35% de los costes operativos— añade presión sobre la viabilidad económica del sistema.

En este contexto, resulta pertinente abrir un debate sobre alternativas regulatorias. Una de ellas sería la creación de un holding empresarial bajo la SEPI, que agrupe a Adif y Renfe como filiales con personalidad jurídica propia, pero bajo una dirección estratégica común y separada del ciclo político inmediato.

«Diversos estudios europeos han apuntado que este modelo, exitoso en mercados como el británico, presenta importantes ineficiencias en países como España o Italia»

Este modelo permitiría varias mejoras. En primer lugar, clarificaría los roles: el Estado pasaría a ejercer como accionista, no como gestor directo, reduciendo el riesgo de interferencias políticas en decisiones operativas. En segundo lugar, facilitaría la planificación a largo plazo, especialmente si se acompaña de contratos-programa plurianuales que aseguren financiación estable para infraestructuras y material rodante. Y, en tercer lugar, mejoraría la coordinación entre infraestructura y operación sin renunciar a la transparencia exigida por la normativa europea.

No es una propuesta teórica. Existen precedentes tanto en España como en Europa. En el ámbito nacional, sectores como el naval han demostrado que estructuras empresariales con contratos de largo plazo —como los de Navantia— permiten ganar eficiencia y previsibilidad. A nivel internacional, el caso de Deutsche Bahn en Alemania ilustra cómo un modelo integrado, con divisiones internas claramente separadas, puede combinar coordinación operativa y cumplimiento de las reglas de competencia.

Además, voces autorizadas dentro del sector han comenzado a apuntar en esta dirección. El think tank de movilidad de la Fundación Corell ha subrayado en distintos pronunciamientos la necesidad de revisar el modelo institucional del ferrocarril español para mejorar su eficiencia y sostenibilidad. En particular, ha insistido en que la actual configuración genera ineficiencias en la asignación de recursos y dificulta una verdadera competencia en igualdad de condiciones, abogando por una mayor independencia en la gestión y una gobernanza más alineada con criterios empresariales.

El debate, por tanto, no es ideológico, sino pragmático. Se trata de decidir si el modelo actual —heredado en gran medida de la adaptación formal a las directivas europeas— es el más adecuado para las necesidades del sistema ferroviario español en 2026.

Porque la realidad es que el ferrocarril afronta retos de enorme envergadura: la descarbonización del transporte, la cohesión territorial, la competencia intermodal y la sostenibilidad financiera de la red convencional. Afrontarlos con una estructura institucional que mezcla funciones y diluye responsabilidades no parece la mejor estrategia.

Separar claramente quién regula, quién gestiona y quién opera no es solo una cuestión de diseño organizativo. Es una condición necesaria para construir un sistema ferroviario más eficiente, más transparente y, en última instancia, más útil para los ciudadanos.

España ha hecho un esfuerzo inversor extraordinario en alta velocidad. Quizá ha llegado el momento de prestar la misma atención a la arquitectura institucional que debe sostener ese esfuerzo a largo plazo.