Constitución: reformar para conservar

La reforma constitucional es una asignatura pendiente de nuestro país. A diferencia de otros Estados, como Francia o Alemania, que han emprendido numerosas reformas constitucionales en las últimas cuatro décadas, en España sólo hemos realizado en dos ocasiones (1992 y 2011) modificaciones puntuales de la Constitución. A pesar de ello, no todas las fuerzas políticas contemplan con similar entusiasmo un posible proceso reformista. Frente a los recelos con que se contempla la reforma, es preciso insistir en que esta es un instrumento de defensa del texto constitucional. Reformar la Constitución cuando es necesario es la forma de adaptarla a las nuevas circunstancias históricas, sociales y políticas y, por ello mismo, de garantizar su supervivencia. Solo se reforma aquello que se quiere conservar. Las constituciones que no se reforman perecen.

Solo se reforma aquello que se quiere conservar. Las constituciones que no se reforman perecen

Dicho esto, conviene recordar también algunas condiciones que cualquier operación de reforma debería cumplir para culminar con éxito: a) en primer lugar, la necesidad de fijar su perímetro o alcance; b) en segundo lugar, la conveniencia de aparcar los apriorismos ideológicos y abordarla con espíritu constructivo y voluntad de llegar a acuerdos; c) en tercer lugar, no atribuir a ninguna formación minoritaria derecho de veto; d) finalmente, obrar por partes. Veamos a continuación cada una de estas condiciones.

a) El punto de partida de cualquier proceso reformista debe consistir en la fijación de las materias y preceptos a reformar. A diferencia de lo que ocurre con la apertura de un nuevo proceso constituyente en el que, eventualmente, se puede hacer tabla rasa del pasado, la reforma constitucional tiene unos límites que no se pueden franquear. La reforma implica hacer cambios “en” la Constitución, pero no permite cambiar “de” Constitución. Por ello es absolutamente imprescindible fijar con claridad el perímetro de la reforma. Los cambios sugeridos por Rodríguez Zapatero en 2004 y sobre los que el Consejo de Estado emitió un muy meritorio informe podrían ser un excelente punto de partida (sucesión a la Corona, inclusión de las Comunidades Autónomas, Senado, cláusula europea). En definitiva, cualquier reforma debe comenzar por fijar con claridad su alcance.

No sorprende que la apertura de un proceso reformista se contemple con recelo y con temor

Desde esta óptica, la desafortunada redacción del Título X de la Constitución –el relativo a los procedimientos de reforma-, que incluye la previsión de una posible “revisión total” ha contribuido a oscurecer en el plano teórico el significado y la función del procedimiento de reforma como un instrumento de defensa. Si todo se puede modificar, e incluso suprimir, la reforma no puede concebirse ya como una garantía de la Constitución, sino como un expediente que permitiría legitimar su destrucción. Así las cosas, no sorprende que la apertura de un proceso reformista se contemple con recelo y con temor. Para evitar esta situación, que es incompatible con la lógica del Estado Constitucional, la fórmula “revisión total” a la que se refiere el artículo 168 debe ser interpretada en el sentido de que es posible modificar todos los preceptos de la Constitución pero siempre y cuando se respeten los principios y valores esenciales de todo Estado Constitucional (unidad del Estado, democracia, división de poderes, dignidad de la persona, garantía de los derechos, supremacía normativa de la Constitución) y los elementos que conforman la identidad de la Constitución de 1978 (la monarquía parlamentaria). La supresión de cualquiera de estos elementos, esto es, una supuesta reforma que franqueara los límites citados, no sería tal. En cualquiera de esos supuestos, no nos encontraríamos ya ante un cambio “en” la Constitución, sino ante un cambio “de” Constitución. Es decir, ante la destrucción de la Constitución de 1978.

En este sentido, en el confuso y peligroso contexto político que vivimos y en el que la rebelión catalana no ha sido todavía definitivamente neutralizada, conviene subrayar que la eventual inclusión en nuestra Constitución de cualquier cláusula contraria a la unidad de la soberanía y del Estado, no podría interpretarse nunca como una operación de revisión sino –tal y como recordara el profesor Pedro de Vega- como un acto revolucionario de destrucción de la Constitución existente.

b) La segunda condición consiste en abordar el debate reformista con espíritu constructivo y voluntad de llegar a acuerdos, lo que requiere renunciar a apriorismos ideológico-partidistas. No se trata, como suele decirse, de exigir un consenso previo sobre el resultado de la reforma. Dicho consenso será el punto de llegada o el resultado de un debate constructivo. El único consenso previo exigible es el relativo a la materia o preceptos a reformar. Ahora bien, para que sea posible el necesario consenso final es preciso que las fuerzas políticas reformistas renuncien a apriorismos ideológicos. En el caso de las reformas territoriales ello significa que no cabe concebir, a priori, la reforma como un expediente para llevar a cabo, con carácter general, una recentralización de competencias, pero tampoco –porque no existe margen para ello- como una operación tendente a aumentar los poderes de las Comunidades Autónomas. La reforma debe estar encaminada a corregir los defectos de funcionamiento del Estado Autonómico, a potenciar su eficacia, a reducir sus costes, y a reforzar los instrumentos de integración y cooperación.

c) En tercer lugar, para que la reforma culmine con éxito, la Constitución exige unas mayorías determinadas (dos tercios o tres quintos, según los casos) pero esto no supone atribuir un derecho de veto a ninguna minoría. Aunque lo deseable es que cualquier reforma suscite el máximo consenso, será imposible que este sea similar al de 1978 (325 votos afirmativos en el Congreso) por lo que, si la reforma consigue el respaldo necesario de las grandes fuerzas políticas, no resultará legítimo oponerse a ella con el argumento de que dicho apoyo pueda ser inferior al que recibió el Texto Constitucional hace cuarenta años. En otro caso, la reforma nunca será posible.

d) Finalmente, y dado que las reformas pendientes son numerosas, constituiría un grave error la pretensión de afrontarlas todas en unidad de acto. Antes, al contrario, convendría ir agrupándolas y aprobándolas por bloques, conforme se fueran alumbrando los consensos, para ir consolidando una tradición reformista. Esto exige, obviamente, comenzar por las más sencillas como pueden ser, dicho a modo de ejemplo, la supresión de los aforamientos. Además y dado que las reformas que deban llevarse a cabo utilizando el artículo 168 requieren una disolución de Cortes, lo deseable sería que esta se hiciera coincidir con la disolución prevista para 2020.

La reforma constitucional sería la mejor manera de celebrar el cuadragésimo aniversario de la Constitución

Soy consciente al escribir estas líneas de que el contexto político en que vivimos no parece el más propicio para llevar a cabo una operación reformista. Ahora bien, en peores circunstancias, y en una situación mucho más crítica, trabajaron los constituyentes hace cuarenta años. La reforma constitucional sería la mejor manera de celebrar el cuadragésimo aniversario de la Constitución. Una reforma que mejorara aquellos elementos que el paso del tiempo ha mostrado disfuncionales. Una reforma que tradujese la renovación del consenso constitucional. Una reforma que, en definitiva, sirviera para perfeccionar el texto jurídico-político que nos ha permitido disfrutar del mayor grado de libertad y bienestar de nuestra secular historia.