Gibraltar: ¿una oportunidad perdida?
España se muestra partidaria de la adhesión del Peñón a los acuerdos Schengen, lo cual plantea una serie de dificultades
Peñón de Gibraltar | Daniela Porcelli (Zuma Press)
El jueves 16 de mayo de 2024 se celebró en Bruselas una nueva reunión para avanzar en el Acuerdo que se firmará entre la Unión Europea y el Reino Unido sobre Gibraltar tras la salida del Reino Unido de la UE (Brexit). En la reunión participaron la Comisión Europea, el Reino Unido y el Reino de España. Cabe señalar que Gibraltar no participó directamente en la reunión, sino que su representante formó parte de la delegación del Reino Unido, ya que el Reino Unido es responsable de las relaciones internacionales de la colonia. No se llegó a un acuerdo, pero se lograron avances significativos en las negociaciones.
La salida ordenada del Reino Unido de la UE, como se describe en el artículo 50 del Tratado de la Unión, requirió el establecimiento de varios acuerdos entre las dos partes. El Acuerdo de Retirada entre el Reino Unido y la UE, vigente desde febrero de 2020, aborda el estatus actual de Gibraltar a través de un Protocolo. Este Protocolo regula cuestiones específicas como la cooperación policial y aduanera, el tabaco, el medio ambiente, los ciudadanos y trabajadores transfronterizos, así como los 4 Memorandos de Entendimiento firmados en 2018 entre España y el Reino Unido sobre cooperación transfronteriza. Las cuestiones relacionadas con la fiscalidad y los intereses financieros dieron lugar al Tratado bilateral entre el Reino Unido y España, que entró en vigor en 2021.
A pesar de estos acuerdos, el Tratado definitivo sobre Gibraltar entre el Reino Unido y la UE aún no se ha finalizado, y el proceso de negociación oficial no ha comenzado con la propuesta de la Comisión al Consejo de un mandato de negociación. Las negociaciones para llegar al Acuerdo han estado en curso durante más de tres años, involucrando varios niveles de discusiones políticas y técnicas. Pese a los esfuerzos concertados aún no se ha llegado a una resolución, lo que subraya la complejidad y los desafíos del proceso de negociación. Tras una larga disputa jurídica y política entre España y el Reino Unido en relación con Gibraltar, las complejidades de la aplicación del acervo de Schengen —que rige la cooperación dentro de la UE— complican aún más la situación.
Según el Tratado de la Unión Europea y, específicamente, los artículos 207 y 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión, la Comisión tiene la tarea de negociar acuerdos internacionales con terceros países como el Reino Unido después del Brexit. La Comisión negocia basándose en un mandato del Consejo, que se formula a propuesta de la Comisión y puede modificarse durante el proceso de negociación. En última instancia, el Consejo toma la decisión final para celebrar el acuerdo. Hasta el momento, la Comisión aún no ha presentado al Consejo su propuesta de mandato de negociación.
Respecto al Acuerdo sobre Gibraltar, el Consejo Europeo ha estipulado que la aprobación previa de España es imprescindible para su adopción. Este requisito se considera una importante victoria diplomática para España, que garantiza que su posición en el histórico conflicto de Gibraltar siga protegida durante todo el proceso de negociación. Para agilizar las negociaciones, España y el Reino Unido han estado colaborando en un borrador de acuerdo preliminar para presentarlo a la Comisión.
El 31 de diciembre de 2020, el Reino Unido y España alcanzaron un acuerdo preliminar conocido como acuerdo de Nochevieja, cuyo objetivo era influir en el mandato de negociación que el Consejo otorgaría a la Comisión. Este acuerdo se compartió informalmente con la Comisión y el Consejo a través de sus respectivos Representantes Permanentes ante la UE. En particular, la propuesta incluía la integración de Gibraltar en el Espacio Schengen para facilitar la prosperidad compartida. Las partes tenían la intención de acelerar el proceso de negociación con el objetivo de implementar el Tratado para la primera mitad de 2021. Al perfeccionar el texto con estas correcciones, la narrativa es más clara y precisa, y captura las complejidades y dinámicas de las negociaciones en curso relacionadas con Gibraltar.
El tratado previsto no entró en vigor en la fecha prevista y el documento informal hispano-británico no influyó en el mandato negociador del Consejo para que la Comisión iniciara negociaciones, lo que todavía no ha ocurrido. La falta de una posición oficial al respecto indica que la propuesta hispano-británica puede no haber estado en línea con el Derecho de la Unión Europea, en particular con el acervo de Schengen. Esta discrepancia requirió un examen más exhaustivo por parte de expertos para alinear las soluciones con las reglas de Schengen o considerar modificarlas para garantizar su cumplimiento. En consecuencia, el espacio Schengen se ha convertido en un obstáculo importante para alcanzar el acuerdo.
Para comprender mejor los desafíos que plantea Schengen en la realización de este acuerdo, es fundamental profundizar en el concepto de cooperación que se busca establecer con el mismo. Curiosamente, la legislación que regula este espacio se estableció en respuesta a la postura firme del Reino Unido y desde entonces se ha convertido en uno de sus principales desafíos. El Acuerdo de Schengen, que sentó las bases de esta cooperación, fue firmado en Luxemburgo el 14 de junio de 1985 por Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos. En ese momento, antes de la formación de la Unión Europea, había una cuestión apremiante relacionada con la interpretación de cómo implementar el principio de libertad de movimiento descrito en el Tratado de la Comunidad Económica Europea.
Ante la persistencia de esta situación, los estados miembros de la Comunidad Económica Europea decidieron firmar un Acuerdo Internacional fuera de la Comunidad. Este acuerdo tenía como objetivo crear el Área Schengen, un espacio común donde, en general, se eliminarían los controles permanentes en las fronteras internas dentro del Área. Posteriormente, se encargó a un grupo de expertos la redacción de un convenio internacional para implementar el Acuerdo de Schengen. La Convención fue finalmente firmada el 19 de junio de 1990 por los mismos Estados signatarios del citado acuerdo, lo que marcó un avance significativo en la cooperación europea.
La firma del Convenio cinco años después del Acuerdo de Schengen pone de relieve la complejidad y los desafíos que implica este proceso, lo que significa un cambio sustancial en varias áreas. Algunos puntos clave de este desarrollo incluyen:
- 1. Creación de un espacio común comprendido por parte del territorio de los Estados firmantes, no por la totalidad de este.
- 2. Introducción de conceptos novedosos como «frontera exterior», «frontera interior», «huida interior», etc.
- 3. Sustitución de visados nacionales por un visado común para la entrada al Espacio Schengen.
- 4. Regulación de las condiciones de asilo dentro del Área, lo que llevó a la creación del Convenio de Dublín para determinar la responsabilidad de las solicitudes de asilo.
- 5. Implementación de medidas específicas de cooperación entre autoridades aduaneras, policiales, judiciales y sanitarias.
- 6. Establecimiento de una estructura de gestión supervisada por un Comité de Ministros para coordinar todas las medidas.
Además, el Convenio incluía una cláusula de adhesión voluntaria para los estados miembros de la Comunidad Económica Europea. Fueron necesarios casi diez años para que la Convención entrara en vigor el 26 de marzo de 1995, lo que demuestra el intrincado proceso involucrado. Italia se unió en 1991, seguida por España en 1994 después de su adhesión a la Comunidad Económica Europea en 1986.
Mención especial merecen las «medidas de seguridad compensatorias» que se establecieron para abordar las preocupaciones relativas a la eliminación de controles permanentes en las nuevas «fronteras interiores» dentro del Espacio Schengen. Uno de los principios fundamentales de la seguridad del Estado es el control de fronteras, que abarca la vigilancia de la entrada y salida de personas, incluidos nacionales y extranjeros, así como de bienes susceptibles de actividades ilegales como el narcotráfico y el contrabando de armas y explosivos. Los controles permanentes en las fronteras internas plantearon importantes desafíos de seguridad, lo que dio lugar a debates sobre los riesgos potenciales que plantea la libre circulación dentro del Área Común.
La introducción de la libre circulación estuvo acompañada de debates sobre cómo podría beneficiar inadvertidamente a elementos y organizaciones criminales. Para abordar estas preocupaciones de seguridad y garantizar niveles adecuados de seguridad dentro del Espacio Schengen, se idearon una serie de medidas de seguridad. En particular, el Sistema de Información de Schengen (SIS) se creó para facilitar la entrada automática de datos cruciales relacionados con la seguridad por parte de las autoridades nacionales de Estados firmantes. Este sistema permite compartir información sobre personas buscadas, objetos delictivos como armas y vehículos entre los Estados participantes, mejorando la cooperación policial y el intercambio de información.
Además del SIS, se desarrollaron nuevos mecanismos de cooperación policial para mejorar las medidas de seguridad dentro del Espacio Schengen. Estas incluyeron iniciativas como la vigilancia transfronteriza y la persecución, destinadas a reforzar los esfuerzos de aplicación de la ley y garantizar la seguridad del espacio común. A medida que el Espacio Schengen se amplió con la adhesión de nuevos Estados, la eficacia de las medidas de compensación de seguridad implementadas quedó bajo escrutinio. Las encuestas realizadas por Eurostat a lo largo de los años indicaron que la creación del Espacio Schengen fue bien recibida por los ciudadanos europeos, destacando el valor percibido de las medidas de seguridad y los mecanismos de cooperación establecidos en el marco de Schengen.
En 1999, el Tratado de Ámsterdam, firmado por la Unión Europea, incorporó el acervo de Schengen a la UE mediante un Protocolo adjunto al Tratado. El Reino Unido e Irlanda, que no estaban dispuestos a unirse al espacio Schengen pero estaban interesados en acceder a las medidas de seguridad compensatorias, solicitaron protocolos separados que les permitieran participar parcialmente en el acervo de Schengen. Esto llevó a una paradoja para el Reino Unido con respecto a Schengen: si bien inicialmente se resistió a la creación de un espacio común, luego buscó acceder a medidas de seguridad específicas que consideró beneficiosas. Esto provocó tensiones con otros socios de la UE, ya que el Reino Unido pretendía acceder selectivamente a las medidas de seguridad, contrariamente a la interpretación del Consejo de la Unión Europea, que restringió dicho acceso en virtud del Protocolo. En consecuencia, el Reino Unido presentó una demanda contra el Consejo ante el Tribunal de Justicia de la UE, alegando una violación del Protocolo. Sin embargo, el Tribunal falló sistemáticamente a favor del Consejo y rechazó las reclamaciones del Reino Unido.
La ampliación de la cooperación Schengen supuso la adhesión de un número cada vez mayor de Estados. Para dar cabida a determinados Estados no pertenecientes a la UE en el espacio Schengen, se introdujo el concepto de «Estado asociado». Estos Estados, a diferencia de los Estados miembros, carecen de derecho de voto, pero participan proporcionalmente en el presupuesto y están informados sobre las deliberaciones sobre las próximas disposiciones para su adecuada implementación tras su aplicación. Noruega e Islandia se unieron como Estados asociados tras la inclusión de Dinamarca, Finlandia y Suecia, manteniendo la Unión Nórdica de Pasaportes. Suiza, Liechtenstein, Mónaco, San Marino y la Ciudad del Vaticano, aunque no son Estados Schengen, aplican de facto las disposiciones de Schengen a sus territorios.
Debe también tenerse en cuenta que el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de marzo de 2016 sobre un Código de la Unión con normas regulando el movimiento de personas en el cruce de fronteras (Código de Fronteras Schengen) establece que dicho reglamento no se aplicará al Reino Unido al ser desarrollo del acervo Schengen en el que no participa. Por su parte, el Reglamento (UE) 2019/1896 de 13 de noviembre de 2019 sobre la Guardia Europea de Costas y Fronteras, derogando el Reglamento de 2016, reconoce que:
«Una controversia existe entre el Reino de España y el Reino Unido sobre la demarcación de las fronteras en Gibraltar» (haciendo referencia a la discrepancia histórica entre España y Reino Unido sobre el lugar exacto en el que debe establecerse la línea de división entre el territorio español y el de la colonia de Gibraltar) y que «la suspensión de la aplicación de este Reglamento a las fronteras en Gibraltar no implica ningún cambio en las posiciones respectivas de los Estados implicados» (fórmula habitual utilizada por España y Reino Unido al referirse a Gibraltar en un texto de la Unión Europea para evitar su bloqueo por una de ambas partes).
Como resumen de la situación puede decirse que:
- Reino Unido nunca fue parte integrante del Espacio Schengen, por lo que el territorio de Gibraltar tampoco lo fue nunca.
- El Código de Fronteras Schengen establecía que los nacionales de Estados miembros de un Estado de la Unión Europea no integrado en el Espacio Schengen, al igual que el resto de ciudadanos de la Unión, serían objeto de un control sistemático. Por otra parte, los de terceros Estados lo serían de un control exhaustivo, por lo que a los gibraltareños, al identificarse con su pasaporte británico, se les aplicaba el control sistemático.
- Tras la salida del Reino Unido de la Unión Europea en la actualidad son nacionales de un tercer Estado, por lo que se les aplica el control exhaustivo.
- España nunca consideró el puesto habilitado para el cruce de fronteras en la verja de Gibraltar como una frontera exterior del Espacio Schengen debido a la discrepancia sobre donde debe estar situada la línea de demarcación entre el territorio español y el de Gibraltar.
- Las disposiciones del Reglamento de la Unión Europea sobre la Guardia de Costas y Fronteras no se aplican a Gibraltar.
- En el acervo Schengen está previsto que un Estado no perteneciente a la Unión Europea pueda adherirse como Estado asociado, determinando luego que parte de su territorio se integra en el Espacio Schengen.
Parece que la propuesta para que Gibraltar se convierta en un Estado asociado en el Espacio Schengen, respaldada por España, puede no alinearse con las regulaciones actuales y requeriría modificaciones. Si Gibraltar se uniera al Espacio Schengen, sería necesario ajustar las regulaciones Schengen existentes. Además, designar el aeropuerto de Gibraltar como frontera exterior Schengen plantea riesgos, incluidas disputas sobre la ampliación del aeropuerto en terrenos no cedidos por España en el Tratado de Utrecht. La responsabilidad del control fronterizo a la llegada al aeropuerto recaería en la Policía española, ya que están facultados para realizar dichos controles. La sugerencia de que la Guardia Europea de Costas y Fronteras se encargue de este control en lugar de la Policía española plantea problemas, ya que las regulaciones de la Guardia no abarcan Gibraltar y el control de las fronteras exteriores sigue siendo responsabilidad de las autoridades nacionales. Posible colaboración de la Guardia.
Aceptar estas propuestas podría potencialmente socavar la posición negociadora de España, ya que previamente había conseguido un acuerdo que requería la aprobación previa de España para cualquier acuerdo relacionado con Gibraltar. El enfoque de España, que difiere de las actuales regulaciones de Schengen, introduce complejidades al tratar de incorporar sólo una parte del territorio de un tercer Estado no asociado (Gibraltar) al Espacio Schengen. Este enfoque implica designar el aeropuerto de Gibraltar como frontera exterior Schengen y al mismo tiempo afrontar los desafíos relacionados con las responsabilidades de control fronterizo. En lugar de buscar estas complejas soluciones, una opción más sencilla podría implicar adherirse a las regulaciones Schengen existentes y explorar disposiciones para regular los movimientos transfronterizos locales cerca de las fronteras externas Schengen.
Javier Albaladejo es analista del Centro para el Bien Común Global de la Universidad Francisco de Vitoria.
