La cumbre de la OTAN en Vilna: oportunidad o continuidad

La Cumbre de la OTAN celebrada en Vilna, al igual que su predecesora celebrada en Madrid en 2022, se presenta con la guerra de Ucrania como telón de fondo. Desde el punto de vista euroatlántico, la invasión rusa de Ucrania ha tenido aparentemente un efecto galvanizador para la abulia defensiva europea. La guerra ruso-ucraniana ha venido a reforzar, no exenta de maniqueísmo, el mito latente tras la Guerra Fría: un conflicto entre Rusia y ‘Occidente’ que la invasión de Ucrania ha vuelto a situar en primer plano.

Lo que para Kiev es un conflicto territorial, se ha asumido con tintes apocalípticos en Occidente. Para una OTAN en busca de una finalidad desde la caída de la Unión Soviética, esta situación constituía una oportunidad para renovar su lógica primaria, institucional e ideológica. Desde la invasión rusa, la Alianza ya se ha expandido a Finlandia, mientras que Suecia permanece en proceso de adhesión. 

En un escenario de competición entre grandes potencias, la guerra de Ucrania ha vuelto a poner claramente de manifiesto la dependencia militar de Europa de Washington, traduciéndola en la pertinaz hegemonía de los Estados Unidos en las relaciones transatlánticas. Durante la última década, en casi todas las discusiones o reuniones relacionadas con la OTAN entre los líderes estadounidenses y sus aliados, la cuestión de si los Aliados invierten lo suficiente en sus capacidades de defensa tiene un resultado menos que satisfactorio, algo que desactiva el necesario debate permanente sobre el valor estratégico de la Alianza. 

Siete décadas después de la identificación y asunción de la causa de su creación, el Tratado del Atlántico Norte parece haber cerrado el círculo. Más de un año después de la invasión rusa de Ucrania, la sensación de consenso producida por la trágica guerra se está disipando lentamente. A pesar de su cuestionable practicabilidad, los recientes llamamientos a una iniciativa de defensa colectiva basada en la unidad europea y sus pretensiones de identidad compartida adolecen paradójicamente de una predisposición globalista y cesarista: no solo están cansados del proyecto de integración europea diseñado para mantener a las élites franco-alemanas en una posición de primacía, sino que el relato parece impulsado por la noción ensoñadora de una gran competición de poder a escala global en la que la UE fuese un actor estratégico. Sin embargo, el anunciado retorno de la geopolítica y la «militarización» a Europa también ha expuesto la realidad de una competición interna entre los diferentes bloques de estados de la Unión Europea, una situación que, inevitablemente, obligará a una concepción más asumible de la condición del ser europeo.

A pesar de todo lo que se anuncia sobre la solidaridad occidental inspirada por la guerra en Ucrania, se pueden identificar desacuerdos en la Alianza. Pueden asumirse dos motivaciones principales. En primer lugar, el impulso estadounidense para la expansión de la OTAN, que desde 1991 ha ampliado la Alianza incluyendo una serie de estados de línea de falla o «equilibradores regionales» de Europa Central y Oriental. En segundo lugar, la estrategia que comenzó con la administración Clinton, y fue totalmente apoyada por la administración George W. Bush: crear un pilar decididamente pro-estadounidense en el continente centrado en Varsovia, con el objetivo de desplazar el centro de gravedad de la Alianza lejos del eje tradicional franco-alemán.

Al utilizar la ampliación de la OTAN para debilitar los viejos centros de poder en Europa que ocasionalmente podrían haberla enfrentado —como ocurrió en el período previo a la invasión de Irak—, Washington se aseguró una Europa más obediente a corto plazo. El resultado, sin embargo, fue la formación de un gigante institucional de 31 miembros compuesto por tres categorías distintas de estados con profundas asimetrías de capacidad del ejercicio del poder y baja compatibilidad de intereses. Este último rasgo la asimila más a una Coalición que a una Alianza. Se llegó a perder la sensación de amenaza, algo que puede comprobarse por la pérdida de capacidades operativas militares de Alemania, Francia y Reino Unido durante ese periodo de tiempo.

Una visión extendida muestra una Alianza ‘jerarquizada’ en tres niveles: una gran potencia marítima de ámbito mundial, los Estados Unidos, con sus socios anglosajones estrechamente alineados: Canadá y Reino Unido; una serie de ‘potencias medias’ continentales con diferentes puntos de vista sobre la conveniencia o viabilidad del orden internacional de posguerra liderado por Estados Unidos, incluidos Francia, Alemania y Turquía; y, finalmente, un número de estados limítrofes del espacio postsoviético liderado por Polonia, que sirven como «equilibradores regionales» entre las potencias europeas históricas y Rusia.

La OTAN, como consecuencia, se ha convertido en una modalidad de Alianza que sería posible identificar como el mismísimo Tucídides, en la que los miembros tienen diferentes prioridades de seguridad y percepciones de amenaza, lo que aumenta la probabilidad de divisiones irreconciliables entre los estados de Europa Occidental y sus homólogos de Europa Central, más aún y especialmente a medida que Estados Unidos gira hacia el Pacífico. En otras palabras, la propia expansión de la OTAN podría ser la causa de su metamorfosis en un conglomerado de coaliciones. 

Vilna: decisivo o rutinario

En Vilna hay mucho que discutir. La OTAN se enfrenta a amenazas cibernéticas, espaciales, híbridas y asimétricas, y al uso malicioso de tecnologías emergentes y disruptivas. También debe enfrentarse a la competición sistémica de aquellos, incluida la República Popular China, que desafían nuestros intereses, seguridad y valores y buscan socavar el orden internacional basado en reglas. Ucrania está presionando para obtener un ingreso inmediato en la Alianza o garantías de seguridad de la OTAN. Pero la posición de Ucrania se ve socavada por el fracaso de la contraofensiva contra Rusia y los malogrados intentos de desestabilizar el gobierno del presidente Vladimir Putin. Ahora Ucrania dice que necesita poder aéreo para poder ganar su guerra. Será muy difícil lograr un consenso de la OTAN sobre el camino a seguir, sin importar cuánto emplee Washington para torcer el brazo a sus socios europeos.

Jens Stoltenberg, secretario general de la OTAN, acaba de extender su mandato por un año más —los aliados no pudieron ponerse de acuerdo sobre un candidato para reemplazarlo—. Ucrania solicita la invitación para unirse a la Alianza después de la guerra; mientras tanto, espera garantías detalladas y sustanciales de ayuda a largo plazo. Un punto conflictivo será el continuo veto de Turquía a la adhesión de Suecia a la OTAN, aunque se anuncia que el presidente Biden se hará cargo del problema. Se prevé tratar la relación de la Alianza con Asia-Pacífico, aunque el tema de la apertura de una oficina de la OTAN en Tokio pone en evidencia diferentes matices. Los Aliados están de acuerdo en que China está teniendo un impacto cada vez mayor sobre la seguridad europea, sobre todo a través de su relación cada vez más profunda con Rusia. 

En la Cumbre de la OTAN de junio de 2022 en Madrid, los Aliados emitieron un nuevo Concepto Estratégico. No sólo se identificó a Rusia como «la amenaza más significativa y directa para la seguridad de los aliados», sino que también se proporcionó un mandato para mejorar la postura de disuasión y defensa de la OTAN. El Nuevo Modelo de Fuerza (NFM) de la OTAN está destinado a proporcionar una mayor entidad de fuerzas en alto nivel de alistamiento, más que las previstas en la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF). Ahora, la recapitalización de las fuerzas terrestres europeas ocupa un lugar destacado en la agenda de los aliados europeos.

La perspectiva de una gran guerra terrestre en la que participen fuerzas de la OTAN ha vuelto a Europa. La invasión de Ucrania a gran escala por Rusia en febrero de 2022 ha sido una llamada de atención en las capitales europeas. Antes de la invasión, la opinión dominante era que las principales fuerzas terrestres y las capacidades de maniobra terrestre, compuestas por formaciones blindadas pesadas, no serían la característica dominante del conflicto futuro. Esta opinión persistió incluso después de que Rusia se apoderara de Crimea a principios de 2014 y, posteriormente, fomentara y apoyara la actividad separatista en el este de Ucrania. Después de décadas de reducción de capacidades militares, algunos ejércitos europeos elaboraron planes después de 2014 para volver a construir fuerzas para operaciones terrestres importantes; sin embargo, continuaron siendo deficitarias en determinadas áreas importantes para las operaciones de alta intensidad.

Formalmente, el punto más relevante de la agenda en el plano militar es la revisión de Planes de Fuerza de la OTAN. El primer y más importante propósito de la guía operativa en los documentos estratégicos atlantistas es, como ha sido históricamente, la disuasión, algo que falló ostentosamente desde el final de la Guerra Fría y que permitió la invasión rusa de Ucrania. Se contemplan tres nuevos Mandos en la Estructura Militar aliada: uno para el Norte, que abarca el Atlántico y el Ártico europeo; otro para el Centro, que incluye el Báltico y Europa Central hasta los Alpes; y un tercero en el Sur para el Mediterráneo y el Mar Negro. Igualmente, se incluyen mandos funcionales para Operaciones del Espacio, Cibernéticas y Fuerzas Especiales. Rusia, como era de esperar, es el adversario, pero no exclusivamente: el Plan Sur, ante la insistencia de Turquía, divide su atención equitativamente entre la amenaza de Rusia y la de los grupos terroristas.

Los planes también establecen, para todas las Fuerzas OTAN, la guía de cómo actuar en caso de conflicto. El Comandante Supremo de Europa (SACEUR) asignará cometidos específicos o zonas del frente para despliegue a determinados aliados, así los batallones y las brigadas pueden conocer su zona de operaciones previsible con anticipación.

En las últimas semanas, Estados Unidos, Alemania y Reino Unido han practicado los procedimientos de escalada de sus despliegues de entidad Batallón en Polonia, Lituania y Estonia en organizaciones de Brigada. Es probable que Italia realice pronto una prueba similar en Bulgaria. La finalidad es proporcionar seguridad a los estados bálticos y demostrar a Rusia que estos ejércitos son lo suficientemente ágiles para reforzar el Frente Oriental de una forma más rápida de lo que Rusia puede movilizar sus fuerzas para un ataque. 

Los nuevos planes de OTAN no solo mantendrán a sus ejércitos en alto grado de disponibilidad, también establecerán prioridades para adquisiciones e inversiones. Se estima que la defensa colectiva del continente requiere armamento pesado y una potente cadena logística. Mediante el mecanismo conocido como el «requisito de estructura de fuerza», se expone lo necesario para que las operaciones se realicen con la adecuación necesaria. Para ello, se establecen cinco prioridades inmediatas: fuerzas terrestres con capacidad de combate, en particular brigadas blindadas pesadas; sistemas integrados de defensa antiaérea y antimisiles capaces de proteger unidades en movimiento; potencia de fuego de largo alcance, como artillería y lanzacohetes; redes digitales que permiten que los datos se muevan por el campo de batalla y regresen al cuartel general de manera rápida y segura; y logística para desplegar, abastecer y mantener a grandes unidades por toda Europa.

Si la OTAN, en el plano militar, diseña una agenda ambiciosa, el problema inmediato será su financiación. Hay que recordar que, en la Cumbre de Gales de 2014, tras la invasión rusa de Crimea, los Aliados prometieron «avanzar hacia» el objetivo de gastar el 2% del PIB para 2024. Solo tres aliados cumplieron el objetivo entonces y, en la actualidad, ya son siete. Alemania tiene previsto alcanzar el compromiso el próximo año, Francia lo hará en 2025, pero la mayoría se quedará en el camino. En Vilna se espera que los aliados establezcan un nuevo compromiso de inversión en defensa. El objetivo del 2% puede convertirse en ‘suelo’, un requisito en lugar de un objetivo. Aliados del Este, como Polonia, pueden llegar a gastar 4% de su PIB en Defensa este año, y Estonia anuncia que llegará al 3%.

Aunque los aliados de Kiev enfatizan constantemente su unidad, la petición de ingreso de Ucrania en la OTAN es una nueva manzana de la discordia entre París y Berlín. Dos semanas antes de una cumbre de la OTAN en Vilna, Lituania, los días 11 y 12 de julio, Francia se acercó a las posiciones defendidas por Polonia y los países bálticos, a riesgo de distanciarse de Alemania. Será difícil lograr un consenso de la OTAN sobre el camino a seguir, sin importar cuánto emplee Washington para torcer el brazo a sus socios europeos.

Europa ya está en recesión gracias a la catástrofe de la covid-19, las sanciones a la energía rusa y los enormes niveles de desempleo, que impactan a los inmigrantes recientes. El resultado de esto es el malestar social en toda Europa. Francia ya está experimentando una revuelta grave, y, aunque la situación francesa se ha aliviado en los últimos días, volverá. Mientras tanto, la coalición del gobierno alemán está perdiendo constantemente el apoyo popular y AfD, el partido de extrema derecha de Alemania, es ahora el segundo partido más popular del país. Italia también está lejos de salir de la cuestión, el país tiene un liderazgo conservador, pero está siendo azotado por oleadas sin precedentes de inmigrantes provenientes de Medio Oriente. 

Out of area

La cumbre de la OTAN en Madrid de 2022 constituyó un hito al adoptar un enfoque verdaderamente global de la competición estratégica, incluyendo socios regionales del Indo-Pacífico como participantes por primera vez en una Cumbre. La presencia de Australia, Japón, Nueva Zelanda y Corea del Sur, el llamado «Four Asia-Pacific partners» (AP4), destacó la naturaleza cada vez más global de los problemas de seguridad y los desafíos percibidos para el orden internacional basado en reglas. 

En este contexto, en la Cumbre de Vilna, entre los temas a considerar estarán el desarrollo en la guerra en Ucrania y la asociación ‘sin límites’ entre Rusia y China, así como sus implicaciones para los socios del Indo-Pacífico de la OTAN. El AP4 estará allí de nuevo.

Tomando como antecedente la Conferencia OTAN Indo-Pacífico en Vilna el pasado abril, el portavoz atlántico declaró que, si bien China «no es nuestro adversario», su «comportamiento asertivo y sus políticas coercitivas desafían nuestros valores, nuestros intereses y nuestra seguridad». Expresó su preocupación por «el creciente alineamiento de Rusia y China», y señaló que «China se niega a condenar a Rusia por su guerra injusta y no provocada contra Ucrania». También señaló que China «busca mantener la apariencia de una neutralidad cuidadosamente equilibrada, al mismo tiempo que amplifica las falsas narrativas y la desinformación de Rusia».

La respuesta china fue una crítica a Occidente por «juzgar las relaciones entre China y Rusia con una mentalidad de Guerra Fría», añadiendo que «bajo la dirección estratégica de los jefes de estado chino y ruso, China y Rusia han establecido un paradigma de un nuevo tipo de relaciones internacionales y han forjado sus lazos sobre la base de la no alianza, la no confrontación y el no apuntar a ningún tercero». Sin embargo, los acontecimientos en Ucrania y la militarización de los mares de China Meridional y Oriental no respaldan estas afirmaciones.

El enfoque de la cumbre de Vilna dependerá en parte de si Ucrania puede expulsar a las fuerzas rusas de una parte suficiente de su territorio para permitir que Kiev negocie una paz estable con Moscú. Unificar a los aliados de la OTAN detrás del objetivo de permitir una victoria ucraniana es una prioridad estratégica. El año pasado, toda la postura y la planificación de la fuerza de la OTAN se transformaron después de la invasión rusa y esas medidas se aprobaron formalmente en Madrid. Vilna podría ser igualmente importante.

Se han identificado otras situaciones de seguridad para tratarse en la Cumbre. Se incluyen así: la medida en que la iniciativa «Belt and Road» de Beijing está fortaleciendo el control de China sobre elementos de la infraestructura crítica europea, aumentando las operaciones de influencia chinas destinadas a socavar la cohesión política de la OTAN y Europa; la expansión de la cooperación de seguridad de China con Rusia, incluido el apoyo a sus ambiciones territoriales en Ucrania; y el compromiso del presidente Xi Jinping con el aumento de las capacidades militares de China; y cómo todo esto desafía el orden internacional basado en reglas.

Está prevista una sesión de discusión en Vilna sobre China —que incluye el AP4— para examinar las implicaciones tanto para Europa como para el Indo-Pacífico si estalla un conflicto entre Estados Unidos y China por Taiwán. Con los valores compartidos de libertad, democracia y Estado de Derecho bajo una presión cada vez mayor, la seguridad euroatlántica se considera ahora interconectada con la seguridad del Indo-Pacífico. 

Los líderes de la OTAN ven la presencia de sus socios del Indo-Pacífico en la Cumbre como algo más que simbólico. Los cometidos potencialmente más importantes para el AP4 y otros posibles aliados regionales serán cruciales para responder a la creciente alineación de China y Rusia . Dado que las implicaciones militares, económicas e industriales de una guerra por Taiwán se están calibrando actualmente con el objetivo de desarrollar tanto la disuasión como la resiliencia colectiva, la participación del AP4 en la planificación de la OTAN nunca ha sido más importante.

También se les pedirá a los aliados de la OTAN en Vilna que aborden la inversión china en su infraestructura civil y sus riesgos asociados, y compartan sus experiencias de coerción económica, diplomacia de rehenes y robo de propiedad intelectual. Igualmente, colaborarán en otras áreas, como son los riesgos de la cadena de suministro, la desinformación política y las estrategias para contrarrestar la influencia extranjera. 

A modo de epílogo 

En un artículo reciente el profesor Edward Luttward señalaba:

«En un evento que de otro modo sería noticia el mes pasado, Jens Stoltenberg, secretario general de la OTAN, hizo un anuncio administrativo de bajo perfil: ‘Estamos trabajando en un paquete de varios años con una financiación sustancial…’. No es el material de los titulares, sino una admisión bastante aleccionadora de que, a medida que la guerra ya supera su día 500, no hay un final a la vista. Ni este año, ni el año que viene, ni el año siguiente. Eso debería ser profundamente preocupante, especialmente porque, contrariamente a la sabiduría recibida, todos los que realmente importan, los ucranianos, los rusos y los estadounidenses, en realidad están tratando de ponerle fin».

Enrique Fojón es analista de Seguridad del Centro para el Bien Común Global, Universidad Francisco de Vitoria.