La ampliación de una Unión Europea herida de muerte

El 18 de septiembre de 2023 el grupo de trabajo franco-alemán que trabaja en la reforma institucional de la Unión publicó un documento titulado «Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century» en el que, manifestando expresamente que sus opiniones no representan las del gobierno francés o alemán, repasan los temas de actualidad y proponen cambios. Tras haber recibido el encargo de manera oficial por parte de los gobiernos de Francia y Alemania. 

El equipo, compuesto por 12 investigadores, tuvo como relatores al francés Olivier Costa, director del Departamento de Estudios Políticos Europeos y Gobernanza del Colegio de Europa y a la a alemana Daniela Schwarzer, directora ejecutiva para Europa y Eurasia de la Open Society Foundation, si bien en el documento figura como miembro de la fundación Bertelsmann y profesora honorífica de la Universidad Libre de Berlín. 

Las conclusiones del texto son que se requiere una reforma «flexible» de la Unión, así como un proceso de «enlargement», de ampliación. Destaca la necesidad de mejorar la funcionalidad de la Unión en el contexto de la revisión del Tratado cuya recomendación temporal recae en el periodo 2024-2029. Los objetivos de lo anterior serían: 

1. Aumentar la capacidad de la Unión Europea para actuar
2. Preparar la ampliación
3. Fortalecer el Estado de Derecho y la legitimidad democrática de la Unión 

El documento contiene una serie de argumentos y propuestas que se van a analizar en este texto para posteriormente identificar posibles contradicciones o errores de entendimiento de la realidad. 

1. La Unión Europea no puede funcionar sin reciprocidad, confianza mutua y sin que todos sus miembros se adhieran a sus principios. 
2. A las instituciones europeas les falta agilidad y son penalizadas por un sistema complejo y por una «abundancia» de actores
3. Hay que reformar los procesos del Consejo Europeo antes de la nueva ampliación. Se debería transicionar de la unanimidad al voto de mayorías cualificadas (QMV). 
4. Implementación de la condicionalidad presupuestaria. El respeto al Estado de Derecho (Rule of Law), y los principios del artículo 2 del Tratado de la Unión Europea debe ser el elemento que condicione la disponibilidad presupuestaria. 
5. Hay nueve principios que deben guiar la ampliación:
   1. El principio de lo fundamental primero. Los principios de Copenhague. 
   2. El principio geopolítico. El factor geopolítico es actualmente el más importante. Los países que quieran entrar tienen que alinearse con la PCSD, la política de sanciones y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. 
   3. El principio de resolución de conflictos. Por temas de seguridad y de estabilidad, los países con conflictos duraderos no pueden acceder. Así como tampoco pueden aquellos que tenga un conflicto territorial con otro país candidato o Estado miembro. 
   4. El principio de apoyo técnico y financiero. 
   5. El principio de participación y de legitimidad democrática. Se debe fomentar la legitimidad democrática a través del diálogo regular entre el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales. Iniciativas de comunicación, incluida la lucha contra la desinformación, debería fomentar un mayor sentido de pertenencia en el proceso de ampliación. 
   6. Principio de igualdad. Los procedimientos de adhesión deberían ser iguales para todos. 
   7. Principio de sistematización.
   8. Principio de reversibilidad. 
   9. El principio de Voto de Mayoría Cualificada. 

Además de lo anterior, desarrolla una propuesta denominada «unidos en la diversidad en Europa» en el que manifiesta que no todos los Estados europeos van a querer o poder entrar en la Unión en el futuro inmediato. Además de que algunos preferirán modelos más flexibles (looser) de integración. Por lo anterior, proponen cuatro categorías con distintos niveles de obligaciones y responsabilidades. 

1. El círculo interno. Eurozona y Schengen. Que tiene que cumplir el respeto por el acervo comunitario, el uso de las instituciones de la UE, la apertura hacia todos los miembros de la UE, compartir poderes de toma de decisión y costes y beneficios. Además de asegurar la voluntad de avanzar. 
2. Los miembros de la UE (entendiendo, claro, los que no son ni Schengen ni Eurozona). Rumanía y Bulgaria. 
3. Miembros asociados. Comparten los principios y valores de la UE pero no quieren «avanzar». Por ejemplo, en cuestiones como asuntos de Interior y de Justicia. Pero, les puede interesar el mercado único. Islandia, Noruega, Suiza y tratando de que Reino Unido también. 
4. El último nivel, el más alejado de la endosfera es el EPC por sus siglas en inglés (European Partnership Cooperation) que se centra en la «convergencia geopolítica» y la cooperación política en áreas de mutua importancia y relevancia como la seguridad, la energía, el medio ambiente y la política climática. La relación económica se establecería a través de acuerdos de libre comercio. Para poder participar se exigiría la pertenencia al Consejo de Europa y a la Convención Europea de Derechos Humanos. 

En cuanto a la discusión sobre potenciales candidatos, se mencionan Albania, Bosnia y Herzegovina, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia, Turquía y Ucrania. Además de considerarse Georgia y la provincia serbia de Kosovo, que en el documento recibe solamente el nombre de «Kosovo». 

Preguntas y pocas respuestas 

Lo primero que sorprende tras la lectura del documento es que se hace un análisis de la realidad de la Unión como si fuera un planeta en sí mismo. Se obvia el aspecto más importante de cualquier análisis actual; vivimos en un contexto de competición entre las grandes potencias. Grandes potencias que no solamente no se mencionan, sino que la palabra «power» se repite veintiséis veces. Todas referidas precisamente al poder que no existe, el de la Unión Europea. 

Se quiere reparar algo sin hacer primeramente un diagnóstico. Es decir, que el primer elemento es medir la relevancia geopolítica. ¿La Unión Europea es un actor geopolítico? No. ¿Se puede convertir en un actor geopolítico? Sí. ¿Cómo? Si uno de los Estados miembros convirtiera la Unión en un espacio de dominación absoluta. En el que se utilizaran todos los resortes de poder para cumplir con su interés nacional. La propia redacción del documento por los dos Estados que aspiran a hacer lo anterior muestra que no estamos ante esa ventana de oportunidad, porque ambos tratarían de hacerlo. Así que, siguiendo a Kissinger, la Unión Europea, que sigue sin tener teléfono, tendría dos. No sirve. Nos situaría en un momento interno bipolar en un contexto de competición de las grandes potencias. Interés científico tiene mucho. Pero no creo que sea del interés real de nadie. Es por eso que este artículo tiene como título «Sailing on High Season» (navegando en temporada alta) en vez de «Sailing on High Seas» (navegando en alta mar). Porque el documento omite una verdad incómoda. Navegar en temporada alta hace que el precio suba. Hay más demanda. Y eso cambia las tornas geopolíticas. Analicémoselo paso por paso. 

Uno de los elementos clave para Bruselas es que Hungría y otros Estados de Europa del Este están bloqueando algunas decisiones tanto de «política interna» como de «política exterior» y por eso creen que es preciso proponer un sistema de integración de varias velocidades y cambiar el sistema de unanimidad por el de mayorías. Lo anterior tiene un sentido político, aunque obvia cuál es la principal amenaza de la medida. Que surjan más Estados díscolos. Teniendo en cuenta que son democracias liberales en las que el liderazgo cambia cada pocos años. El puzzle se va recomponiendo de manera interna y también externa. Desde la guerra de Ucrania, Polonia ya no es, a ojos de Bruselas, iliberal. Pero ese concepto es variable, así que veremos cambios. Como tenemos miedo a los Estados díscolos, ¿qué se nos ocurre? 

Es así que, lo que más sorprende, es la voluntad de expansión. Sobre todo, con actores que van a incrementar el porcentaje de realismo político en la toma de decisiones. Nadie puede esperar que las dinámicas de los Balcanes cambien ahora. Van a medir cautelosamente qué ganan y qué pierden con cada movimiento político y, sobre todo, van a estar al día sobre el marcador de la competición entre las grandes potencias. Y sabrán qué amigos convienen en cada momento. En un acuario en el que están los grandes: China, Rusia, Turquía. Este último en la lista de potenciales candidatos, aunque on hold. Y en un contexto en el que Rumanía y Bulgaria no están ni en el primer ni en el segundo círculo. ¿Una buena manera de tenerlos contentos? Es cierto que no cambiaría mucho. Rumanía y Bulgaria —y esto es una hipótesis— cambiarán antes de lo que muchos piensan de zona de influencia. 

De hecho, Rumanía, segunda hipótesis, va a ser el termómetro magnífico para saber en qué momento ha descarrilado el tren. En cuanto ellos hagan la nueva apuesta geopolítica, ese es el momento exacto en el que se ha producido el descarrilamiento del tren. No digo, con lo anterior, que vayan a apostar y acertar, no. Digo que su capacidad se reducirá —y no es poco— a observar el descarrilamiento y tomar una decisión automática de política exterior. Ya lo hicieron en la Segunda Guerra Mundial cuando cambiaron varias veces de bando. Pero no ha sido la única vez. El 9 de noviembre de 1989 cae el muro de Berlín. El mes siguiente fusilan a Ceaucescu. Toma posesión del cargo Ion Iliescu (Partido Comunista de Rumanía) que en 2004 (15 años después) firma aún como presidente, aunque ahora ya como miembro del Partido Socialdemócrata de Rumanía, la entrada en la OTAN y negocia la entrada en la Unión Europea (2007). ¿Hacen falta más evidencias históricas? No quiero que esto se entienda como una crítica, porque no lo es. Forma parte de un sentimiento pecaminoso de envidia. Porque España no podría imaginarse la posibilidad de jugar a ese juego. Lo hicimos una vez en el siglo XX y nos fue bien. No es que fuéramos cercanos al fascismo autoritario, no, es que éramos los precursores de la lucha contra el comunismo. Nos adelantamos, por tanto, al momento bipolar. Quemamos, por lo que parece, el único cartucho que teníamos para varios siglos. 

Además de lo anterior, la idea del European Partnership Cooperation, obtener capacidad geopolítica a cambio de que acepten nuestros valores, es verdaderamente peregrina. Parece que no se han enterado de que en Libia conviven dos gobiernos, que se puede estar generando un conflicto proxy entre Marruecos y Argelia y que Túnez no vive su momento de expansión democrática más pujante. Que el Egipto de Sisi no es el paraíso de la democracia liberal y que la guerra de Ucrania sigue. A pesar de que la presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen, haya dicho en septiembre de 2022 que la industria rusa estaba hecha trizas y que estaban utilizando chips procedentes de lavavajillas. Más de un año después, sus 150 millones de habitantes estarán ya lavando los platos a mano…

La situación geopolítica actual, unida a la manifiesta incapacidad de muchos Estados miembros y de Bruselas para entender el nuevo escenario, pone a España en una situación muy delicada. Ya que ha renunciado a la identificación del interés nacional y ha dejado en manos de la Unión las decisiones más cruciales de política exterior y muchas de política interna. La situación económica se ha deteriorado, la complejidad del proceso de toma de decisiones y la incapacidad intelectual y política de los decisores nos ha puesto en una situación muy compleja. Realidad que los votantes están empezando a cuestionar en las urnas y que puede fomentar cambios bruscos. Como el de Eslovaquia, que ha tomado la decisión de terminar el apoyo militar a Ucrania. Lo anterior genera la posibilidad de que existan distintos modelos. Que puedan evaluarse. Y el resultado puede no gustar. 
La navegación se complica, porque vienen olas de más de 14 metros, y puede que el patrón de barco que hemos elegido no haya sido el mejor. Y el barco es de todos. A Henry Percy Douglas le preocuparía. Pero calma, que todo va bien. Sit back, relax and enjoy the ride.

¿Es exportable la democracia?

Andrés de Castro García