El presupuesto en Defensa: ¿una oportunidad perdida?

En 2014, los aliados de la OTAN en la Cumbre de Gales, se comprometieron a alcanzar al menos el 2% de su PIB en el Presupuesto de Defensa para 2024. Una década después, solo unos pocos han cumplido ese objetivo. Alemania, la potencia económica del continente, se quedó corta durante años. Francia se comprometió recientemente a cumplir el objetivo en 2024, mientras que países como España se mantienen en la parte inferior, destinando tan solo el 1,28% de su PIB.

Ese hecho no es sorprendente dada la escasa importancia política que, tradicionalmente, tiene en España lo relativo a la Defensa, debido a la ausencia de una cultura estratégica nacional, con la consiguiente carencia de debate político sobre los Intereses Nacionales. El resultado: una política de “verlas venir”, pues los problemas de España son internos: secesionismo y un contexto político manifiestamente mejorable. 

En este sentido, la implementación del compromiso internacional adquirido por el Gobierno, en la Cumbre de la OTAN en Gales en 2014, para aumentar, en el decenio siguiente el presupuesto de Defensa hasta un 2% del PIB, no se gestionó. Para su cumplimiento debería haber estado precedido por un intenso ejercicio de comunicación estratégica, haciendo de la necesidad de este cumplimiento una virtud. El Gobierno tendría que haber realizado un esfuerzo importante para compensar el déficit de atención política y ciudadana a la Seguridad y Defensa Nacional y articular una reflexión nacional sobre los parámetros estratégicos, de desarrollo de capacidades y tecnológico-industriales que deben guiar el aumento sostenido del presupuesto.

Al acabar el plazo, con una guerra de alta intensidad en Europa, el presupuesto estaba en el 1,28 % del PIB. Coincidiendo con las demandas del presidente Trump para que los aliados incrementasen sus presupuestos de Defensa, el presidente Sánchez recibió, en febrero, una corta visita del secretario general de la OTAN, Mark Rutte, al término de la cual se anunció que España dedicaría un 2% del PIB al presupuesto dedicado a Defensa. 

Aunque desde el Gobierno se había venido mostrando un silencio ominoso sobre el aumento del presupuesto de Defensa, tanto desde el ámbito político como del mediático, el tema se ha tratado con muy escasa atención, derivándose la sensación de que el aumento del 2% se trata de una especie de “cuota” por pertenencia a un club y que, pasados cierto periodo de tensión, se podrá continuar en la Alianza, en una situación muy parecida a la presente. Sin embargo, un aumento de “cuota” que casi dobla el presupuesto tradicional, algo sin precedentes en la historia reciente española, tiene implicaciones mucho más relevantes que precisan reflexión. Antes de que se hubiese autorizado el aumento presupuestario, habria que haber emitido una nueva Estrategia desde la que quedase establecido un proceso de implantación progresiva del recurso financiero en tres niveles: político-estratégico, militar y tecnológico-industrial.

En el nivel político-estratégico, la decisión cuenta con la dificultad de explicar a una sociedad, la española, acostumbrada a recortar su gasto en Defensa, mucho más que sus vecinos, el por qué se debe revertir esa tendencia. Se necesitaría, ante todo, una actitud política y social favorable, fruto de una intensa pedagogía, que asumiera la necesidad de que España debe realizar un esfuerzo de Defensa proporcional a los nuevos riesgos a que se enfrentaría en un nuevo Orden Mundial, en el que pudiera ser estratégicamente relevante. 

Esto requiere una cultura de Actor Estratégico, como la que está fuertemente arraigada entre socios de referencia como Francia y el Reino Unido, no digamos Estados Unidos, que cuentan con numerosos centros de pensamiento en asuntos estratégicos, los cuales contribuyen a fomentar el debate sobre temas de seguridad internacional entre la clase política, la academia y en la sociedad civil y a garantizar su presencia mediática. Están también acostumbrados a un constante desfile de expertos ante las Comisiones parlamentarias de Seguridad y Defensa de sus respectivos parlamentos, a la presencia de expertos y centros de estudios estratégicos en sus universidades y al trasvase de personal experto en asuntos estratégicos entre el gobierno, las universidades y los think-tanks. Esta “infraestructura de cultura de defensa” juega un papel clave a la hora de garantizar que la Política de Defensa de esos países, pues no se elabora sólo por una elite gubernamental burocrático-militar “a puerta cerrada” sino que se nutre de los recursos intelectuales y tecnológicos disponibles en la sociedad, y ésta sostenida por un fuerte escrutinio y apoyo político y social.

Uno de los primeros requisitos necesario para alcanzar el nuevo techo presupuestario, sería la toma de conciencia nacional, de que, en las tres últimas décadas, en el plano estratégico España, manteniendo su carácter de nación marítima, ha pasado de estar en retaguardia durante la Guerra Fría a ser “frontera” con la zona más inestable del planeta, y que esa circunstancia tiene serias consecuencias. En ese nuevo ambiente, hay que valorar nuevas amenazas y riesgos, y situar nuestras necesidades específicas de Seguridad y Defensa dentro del contexto geopolítico con nuestros aliados. Su exposición particular en primera línea frente a todos los riesgos y amenazas, tanto al propio territorio, a Europa como a Occidente, constituye una “especificidad estratégica” que es imprescindible explicar a la sociedad española como elemento de concienciación que se precisa. Para atender esa necesidad son indispensables recursos adicionales tanto para actuar con capacidad autónoma como para cooperar bilateral o multilateralmente con sus aliados OTAN y socios de la UE.

Deducida de la necesaria Estrategia de Seguridad Nacional, la capacidad militar tanto de protección del territorio nacional y del control de los accesos marítimos y aéreos, como de proyección de poder militar para contribuir a las necesidades de defensa colectiva y posibilitar la presencia estratégica de España en el mundo, son los supuestos que determinan las necesidades básicas de la Defensa de España. Como miembro de la OTAN, la contribución principal de España a la Alianza debe ser una aportación de fortaleza: la garantía de defensa territorial propia en el nuevo contexto estratégico. Dado que España es limítrofe con la zona de inestabilidad geopolítica que envuelve el área europea, esta contribución nacional es aplicable a la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE. Por lo tanto, el ejercicio de liderazgo y la pedagogía del esfuerzo presupuestario comprometido deben argumentarse en función del nuevo “imperativo estratégico”.

El marco de la innovación militar

Estamos en plena revolución tecnológica, un caótico período de cambio, que altera profundamente la forma en que vivimos, nos relacionamos y trabajamos. Los avances tecnológicos han configurado una nueva realidad mundial que, aunque mantiene intacta la naturaleza de la guerra, influye en la forma de hacerla lo que, unido a las circunstancias geopolíticas consideradas anteriormente, hace necesario un nuevo enfoque en la aplicación del poder militar.

En el plano militar, la revolución tecnológica está afectando de forma radical a las capacidades militares entendidas en sentido amplio no como equipos en su acepción más restringida sino como un conjunto de elementos doctrinales, orgánicos, operacionales, logísticos, de alistamiento, formativos y otros que apuntan a un salto cualitativo en la “cultura institucional” del futuro. El instrumento militar se tendrá que emplear en un ambiente operativo de “multi-dominio”, conjunto formado por los dominios terrestre, marítimo, aéreo y espacial. La irrupción del dominio digital como “competencia esencial” de la Defensa es obligada en una sociedad digital donde las relaciones de poder se juegan en todos los dominios. Los estudios en curso para implantar el “multi-dominio” como esencia del ambiente operacional presente y futuro apuntan a que los dos principales efectos de esta circunstancia en las operaciones afectan a los procesos de planeamiento, decisión y ejecución, así como en la determinación y consecución de la “superioridad” de dominio. En el futuro esos procesos tendrán que ser más breves, el traslado a vanguardia de nuevas capacidades será limitado y se impondrán las órdenes “tipo misión” que promuevan la iniciativa, ya que las comunicaciones terrestres o espaciales pueden verse degradadas.

El resultado final en el plano militar del incremento presupuestario debería ser el de adquirir capacidad de adaptación al nuevo ambiente operativo. No se trataría, por tanto, de establecer apriorísticamente una finalidad de refuerzo de lo que existe ni de “conservar” las herramientas y procedimientos militares concebidos para situaciones operativas superadas. Se impone la gestión de un nuevo contexto de naturaleza permanentemente evolutiva para lo que se necesita capacidad y resiliencia. Capacidad teniendo en cuenta la nueva realidad, el ámbito “multi-dominio”, y operar un verdadero “sistema de sistemas”. Resiliencia para hacer frente a prolongados períodos de actividad y cambiantes configuraciones de las amenazas, lo que conforma la necesidad esencial de disponer de recursos adecuados, sobre todo el humano, por lo que es esencial disponer de una Reserva adecuada.

El reto para las Fuerzas Armadas españolas se materializa en adaptar su doctrina, conceptos, enseñanza, estructuras de fuerza y capacidades, ahora concebidas para un ambiente operativo de dominios específicos, a otro ambiente que les permita desarrollar conceptos operativos en el que se fijen las actuaciones específicas para la nueva realidad. Teniendo en cuenta que la adaptación no será posible si no se logran superar las barreras burocráticas y las inercias institucionales habituales, serían necesarias dos esfuerzos innovadores. Primero, un amplio diseño de transformación que haga de las Fuerzas Armadas un instrumento militar capaz de apoyar los nuevos conceptos operativos y obtener ventaja competitiva sobre los potenciales adversarios. Segundo, la adaptación del Órgano Central a la nueva realidad, potenciando su capacidad para fijar y obtener las necesidades de personal, militar y civil, tanto cuantitativas como de capacitación, junto con el desarrollo de la legislación que posibilite la formación de una Reserva capaz de movilizarse eficazmente, así como el desarrollo de una estructura de gestión presupuestaria adecuada para gestionar el nuevo marco de innovación, gestionar programas de sistemas para configurar capacidades y apoyar a la industria propia en el ámbito internacional. El planeamiento del proceso de reformas debe prestar atención prioritaria a la obtención y retención del personal civil y militar cuya cualificación permita la innovación en el ámbito tecnológico, en el desarrollo de conceptos operacionales basados las nuevas tecnologías y la gestión de organizaciones con dinámica innovadora.

La innovación tecnológica e industrial

En el nivel industrial y tecnológico, el 2% habría que contemplarlo como un gran esfuerzo de recapitalización de la Defensa basado en un impulso de innovación integral que requeriría la combinación de la capacidad tecnológica con el arte operacional, a la vez que se actualizase la capacitación tanto individual como colectiva del personal civil y militar. Dados los enormes avances tecnológicos y la competición entre los nuevos “sistemas de armas”, la complejidad de las “plataformas” militares ha aumentado exponencialmente en los últimos dos decenios, provocando la necesidad operativa de emplear simultáneamente diferentes plataformas como parte un “sistema de sistemas”. Esto constituye una tarea de gran complejidad, lo que convierte la fabricación de armamentos en un reto empresarial difícil. Por otro lado, cada vez es mayor la aplicación militar de las tecnologías comerciales por su adecuación, fácil acceso y bajo coste, una circunstancia que permitiría a los potenciales adversarios el diseño y puesta en práctica de novedosos conceptos operativos con la finalidad de negar el empleo de las capacidades propias. Este hecho empieza a conocerse como la “democratización de la precisión”.

El proceso de innovación tecnológica necesita ser finalista, capaz de desarrollar las capacidades militares que se precisen para mantener la ventaja competitiva sobre los potenciales adversarios y fomentar la competitividad del sector industrial en el mercado exterior. Acumular capacidades militares e industriales no adecuadas para una estrategia renovada, llevaría el incremento presupuestario por la senda del gasto en lugar de por el de la inversión. Para ello el incremento presupuestario debe contemplarse como una gran inversión que busca retornos para las capacidades y riqueza nacionales. Los Ministerios de Defensa e Industria, desde el conocimiento del nivel de capacidad tecnológica nacional, de innovación del sector privado, industrias de Defensa y otras, deben impulsar la incorporación de sus capacidades al potencial nacional recíprocamente desde la industria. Se trataría de esforzarse en la adaptación para tratar de colmar las necesidades presentes y tendenciales de la Defensa. Como consecuencia, se deberían habilitar los incentivos necesarios para que la industria reconociese un beneficio empresarial en forma de competitividad, principalmente en aquellos casos en empresas cuya producción son sistemas específicamente militares. El modo más fiable de esta reciprocidad sería la sólida institucionalización de la relación entre Ministerios, industria nacional y comunidad científica, mediante la creación orgánica de la Jefatura de Innovación en la Secretaria de Estado de Defensa, que integraría a la Junta de Innovación de la Defensa con representación de la comunidad científica y empresas.

Es necesario que el ámbito empresarial español tome conciencia de las expectativas de capitalización de la Defensa, tanto las señaladas en España como las que provengan de los programas de incentivos a la industria europea destinados por la Comisión en su European Capability Action Plan (ECAP) y otras ayudas previstas, que abren unas nuevas de perspectivas de futuro para la industria de defensa europea, hasta una hipotética integración, y donde la competitividad será un factor esencial. Para ello, es urgente diseñar, con sólido apoyo gubernamental, una visión de la actuación estratégica de la industria española que incluya: prioridades, capacidades específicamente nacionales y aquellas que se puedan compartir y con quién, así como los “nichos tecnológicos”, pues en ello se juega parte de la soberanía. Dicha visión debe debatirse en sede parlamentaria, dado que en ello se juega parte esencial del Interés Nacional.

Enrique Fojón es Analista del Centro de Seguridad Internacional de la Universidad Francisco de Vitoria.