La estrategia espacial de la UE, la seguridad de un bien común global

En marzo de 2023, la Comisión Europea aprobaba la Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea Estrategia Espacial de la Unión Europea para la seguridad y la defensa. En esta nueva estrategia, que sustituyó a la Estrategia del Espacio para Europa de octubre de 2016, se detecta claramente la degradación del contexto internacional, reflejada, en este caso, en el dominio espacial. Términos o aspectos como «autonomía estratégica», «intereses de seguridad», «protección», «refuerzo de la resiliencia», o «respuesta antes actividades hostiles o amenazas» dejan clara evidencia de la necesidad de proteger capacidades e intereses, al tiempo que se procura evitar una indeseada carrera armamentística en este entorno. En cualquiera de los casos, en línea con su espíritu colectivo, la Estrategia resalta la idoneidad de conseguir objetivos en cooperación con el resto de partes interesadas.

Dicho esto, el análisis de la Estrategia Espacial de la Unión Europea, como documento de nivel estratégico, se aborda mediante el esquema conocido por «end-ways-means» que, en términos de Cervantes, significa objetivos-líneas de acción-medios/recursos, no sin antes revisar por qué es tan importante el espacio ultraterrestre y cómo ha evolucionado hacia su nueva concepción como dominio operativo.

El espacio, nuevo dominio operativo

El espacio ultraterrestre ha dejado de ser un entorno desconocido. Los últimos 15 años han visto un aumento significativo de la dependencia de nuestra vida cotidiana y de la economía global de los datos, productos y servicios que se obtienen del espacio. Además, esta dependencia es igualmente significativa cuando se trata del planeamiento y ejecución de operaciones militares. Y no sólo eso, la amplia disponibilidad de datos a la vista de muchos nos hace muy vulnerables, en la medida en que fuerzas extrañas, o delincuentes, pueden también aprovechar cada vez más los datos e información espaciales para observar, comprender o responder a la actividad de nuestras instituciones. No siendo nueva esta situación de dependencia y necesidad de capacidades espaciales, sí es más evidente ahora que hace unos años. Todo ello justifica asimismo que el espacio constituye un elemento fundamental para la autonomía estratégica, aunque esta capacidad es también aplicable al resto de actores, y es por ello que países que se sienten, o pretenden sentirse, actores en el contexto internacional buscan también una autonomía estratégica, en base a sus capacidades espaciales, lo que explica la competencia estratégica vivida también en el entorno espacial.

Una mayor asertividad de las Grandes Potencias en el espacio, acompañada de acontecimientos de carácter estratégico vividos en este entorno desde principio de siglo (entre ellos, la demostración de capacidad antimisil de China en 2007), provocaban un cambio de enfoque y aproximación de EEUU en el espacio ultraterrestre. Desde 2014, ponía un mayor énfasis, de forma progresiva, en la seguridad espacial, aumentando su preocupación al respecto; nuevo enfoque que vino acompañado, en años posteriores, de una importante reorganización en estructuras y actividad militar y de un incremento en la resiliencia de los sistemas espaciales y en las actividades de carácter más ofensivo. Fruto de ello, elaboraba la National Space Strategy (2018), declarando el espacio como nuevo dominio operativo (warfighting domain), que se completaba con la Defense Space Strategy en 2020.

Como consecuencia de ello, se ha visto también incrementado el interés por el nuevo dominio espacial en la Alianza Atlántica, que lo declaraba igualmente como dominio operativo en 2019. Estos nuevos aires provocaban, igualmente, cambios estructurales (e incluso de nombre en las fuerzas aéreas aliadas) y desarrollos de documentos estratégicos relacionados con el espacio, tanto a nivel doméstico como a nivel de las organizaciones, –OTAN y UE–, que se han hecho eco de la creciente trascendencia del dominio y de la competencia estratégica que se vive, desde hace años, en el espacio. Ejemplo de ello ha sido la Estrategia Espacial de la Unión Europea para la seguridad y la defensa, objeto del presente artículo, publicada en marzo de 2023. 

Una comprensión de este nuevo dominio operativo no puede abstraerse de que el empleo de las capacidades en el espacio, como en el resto de dominios, es susceptible de una serie de riesgos y amenazas. En el primer caso, los riesgos pueden venir asociados a fenómenos naturales (a nivel atmosférico o espacial), o bien a accidentes o acciones no provocadas por múltiples interferencias de radiofrecuencia, fallos de hardware y software, o por colisión con otros satélites u objetos espaciales (basura espacial). Por su parte, no menos preocupante, las amenazas en el dominio espacial provienen de acciones intencionadas de otros actores en el espacio, que pueden enmarcarse generalmente en dos grupos: acciones no físicas que producen efectos reversibles mediante el empleo de la guerra electrónica o del ciberespacio (produciendo efectos contra los satélites, su infraestructura terrestre, o contra los usuarios o los enlaces que conectan todos los componentes); y acciones físicas que, elevando la intensidad de la amenaza, producen generalmente efectos irreversibles con un posible impacto significativo y adverso de carácter perdurable. Este tipo de acciones amenaza (dirigidas contra los satélites o el segmento terreno) pueden proceder de sistemas de energía dirigida (acciones no-cinéticas, tipo láseres, microondas de alta potencia u otras armas de radiofrecuencia), cuyo objetivo es interrumpir, dañar o destruir, temporal o permanentemente, componentes del satélite o del segmento terreno del adversario; o bien, de sistemas portadores con carga destructiva (acciones cinéticas, tales como los misiles antisatélite). Finalmente, conviene resaltar que estas amenazas, desde el punto de vista propio, pueden ser consideradas como acciones de carácter ofensivo contra las capacidades satelitales de posibles adversarios. Y, visto someramente su estado actual, pasamos a analizar cómo afronta la UE el statu quo y el futuro del dominio espacial.

La estrategia espacial europea

En la introducción de su estrategia espacial, la Unión Europea establece, de forma implícita, los objetivos a alcanzar en este dominio y que pueden resumirse en: proteger infraestructuras esenciales contra amenazas y reforzar la resiliencia en el entorno; promover la conservación de un entorno espacial seguro y protegido y el empleo pacífico del espacio ultraterrestre; reforzar la postura y autonomía estratégicas en el ámbito espacial; defender los intereses estratégicos de la UE e impedir actividades hostiles en el espacio o desde él, aumentando la resiliencia de sistemas y servicios espaciales y respondiendo ante actividades hostiles o amenazas; y continuar favoreciendo la cooperación internacional. A pesar de que el espacio ultraterrestre es un bien común global que incumbe a toda la humanidad y debe ser explotado en interés de la misma, resulta evidente que los objetivos tercero y cuarto están relacionados con el nuevo contexto estratégico competitivo que vivimos hoy, con efectos también en este dominio. 

Con estos objetivos en mente, la Estrategia Espacial de la UE para la Seguridad y la Defensa plantea las líneas a seguir en el dominio espacial en cuatro grandes áreas. En primer lugar, la Estrategia Espacial se centra en la mejora de la resiliencia y protección de los sistemas y servicios espaciales (en un aspecto meramente defensivo). Parece obvio que la deriva y evolución del entorno espacial obliga no sólo a mejorar la colaboración entre los países miembros, sino también a enfocarse, en mayor medida, en los aspectos de seguridad y defensa, ampliando la autonomía estratégica y las capacidades de protección y resiliencia.

En segundo lugar, teniendo en cuenta el espíritu, fundamentalmente, económico de la Unión, al menos, por el momento, la estrategia afronta algo, hasta ahora, claramente abandonado. En su siguiente apartado acomete la respuesta a las amenazas espaciales, un aspecto más ofensivo, mediante una línea de acción enfocada, fundamentalmente, en cómo mejorar la capacidad de respuesta de la Unión en el dominio espacial. Para ello, perfila una mejora del intercambio de información sobre el dominio espacial y de los procedimientos de respuesta a amenazas a la seguridad establecidos y la realización de ejercicios espaciales que permitan crear sinergias entre los instrumentos disponibles. En tercer lugar, acomete la mejora en el uso del espacio para la seguridad y la defensa, poniendo en valor, a la vez que fomenta, la colaboración entre diferentes agencias y el aprovechamiento de sinergias en iniciativas y proyectos de seguridad y defensa y de investigación en materia de defensa, resaltando además aspectos relacionados con la educación, formación y perfeccionamiento.

Por último, en línea con el espíritu colectivo de la UE, la Estrategia incluye un apartado resaltando la importancia de colaborar en un comportamiento responsable en todos los ámbitos, en lo que respecta al espacio ultraterrestre. A este respecto, resalta el apoyo a los esfuerzos multilaterales mediante la adecuada normativa y diplomáticos y de cooperación en materia de seguridad espacial y de sostenibilidad en el espacio (en particular, con EEUU y la OTAN), dejando bien clara la prioridad de la búsqueda de la cooperación en una regulación, de ámbito regional y/o internacional, y en un comportamiento responsable en este nuevo dominio.

Teniendo presente los acontecimientos acaecidos en los últimos años, los dos primeros aspectos mencionados, –resiliencia y protección de sistemas y servicios procedentes del espacio, y respuesta a las amenazas espaciales–, son las dos áreas de mayor novedad y mayor peso dentro del contenido de la Estrategia Espacial de la UE, lo que aporta un carácter más ofensivo (de respuesta) que el visualizado en la edición anterior de 2016, lo que constituye un auténtico punto de inflexión. A este respecto, la militarización del espacio, –lo que se entiende como el empleo extendido de capacidades espaciales en apoyo de las operaciones militares–, es un hecho; lo que no debería incentivarse, en ningún caso, es la denominada weaponization, es decir, el empleo de armas en el espacio o la utilización de las mismas contra sistemas espaciales, entre otros aspectos, porque es una actividad directamente prohibida por el «Tratado sobre los principios que han de regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes» de 1967, tratado que constituye el alma mater del dominio espacial.

A pesar de ello, y en clave geopolítica, la competencia estratégica existente en el espacio está llevando a los actores principales (las Grandes Potencias) a realizar actividades encaminadas a proteger sus sistemas y actividades espaciales y degradar el empleo de capacidades espaciales de posibles adversarios o, incluso, a negar a éstos el acceso al espacio. Ello, obviamente, obliga al resto de actores, entre ellos, la Unión Europea, a analizar y establecer respuestas adecuadas que, en base al principio de legítima defensa, puedan garantizar un acceso seguro y una libertad de acción en este nuevo dominio operativo, al tiempo que se mantiene el esfuerzo de cooperar en la elaboración de la regulación internacional pertinente.

Y en este contexto de la protección de nuestros medios satelitales o posible respuesta a acciones perjudiciales de adversarios (o potenciales adversarios), además, deben recordarse algunos aspectos de gran relevancia. Lo primero es que el espacio ultraterrestre no se libra de las denominadas acciones o estrategias híbridas; en este caso, referidas a efectos varios en los servicios que recibimos desde el espacio exterior, producidos por un adversario en cualquiera de los segmentos que conforman los sistemas espaciales (terreno, satelital o enlace). Aquí podríamos incluir un amplio rango de actividades, en línea con las amenazas mencionadas al principio de este artículo. En este sentido, el resurgimiento del realismo en las relaciones internacionales, aplicado al empleo del dominio espacial, hace presagiar bastante incertidumbre en lo que respecta a la competencia estratégica entre las Grandes Potencias, circunstancia que ejerce una gran influencia en las relaciones del resto de países y, por tanto, obliga a conocer y entender hasta dónde pueden alcanzar los efectos producidos por estas estrategias híbridas en el dominio espacial. 

El otro aspecto a reseñar es el hecho de que, en lo relativo a acciones perjudiciales contra nuestras capacidades o actividades espaciales, se abren dos cuestiones de gran sensibilidad que, además, se encuentran interconectadas. Una de ellas consiste en ser conscientes de la existencia de un «umbral de violencia» que, como sociedad/Estado o como organización (en el caso de la UE), estamos dispuestos a «consentir o resistir» antes de poner en marcha una acción de respuesta, independientemente de la dificultad de atribución de ciertas actividades de posibles adversarios (es decir, suponiendo que fuéramos capaces de determinar con exactitud el agresor, lo que no será siempre sencillo). Evidentemente, ésta es una cuestión sin respuesta, puesto que, en un alto porcentaje, sería probablemente un «según». Por otra parte, la segunda cuestión tiene que ver con la designación del espacio ultraterrestre como nuevo dominio operativo y con la posibilidad de invocar la «cláusula de asistencia mutua» consagrada en los Tratados de la UE (artículo 42.7), tal como señala la propia estrategia.

Recordando lo que establece dicho artículo, estas dos cuestiones precisan de un cierto análisis.

«Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros. Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta».

En relación a la existencia del umbral de violencia, es evidente que la determinación de cuándo se supera (en cualquier caso, un nivel no fijado) dependería de un gran número de elementos, estructurales y coyunturales, entre otros aspectos, porque la propiedad del hipotético satélite-objetivo puede ser multinacional, como podría ser el caso de la UE. En dicha situación, y suponiendo que se pudieran tener pruebas de la identidad del agresor, dicho evento seguramente podría provocar una reunión o consulta urgente de los Estados miembros para valorar la situación general, el nivel de daño resultante y sus consecuencias y para decidir la posible respuesta, o no, a la hipotética agresión, lo que podría llevar, en caso afirmativo, a plantearse una posible invocación de la cláusula de asistencia mutua.

En tal circunstancia, una hipotética solicitud de invocar dicha cláusula en la UE, como consecuencia de un ataque recibido a activos satelitales, se vería igualmente afectada por la dificultad de identidad del posible agresor. Suponiendo, igualmente, que pudieran existir pruebas inequívocas de la identidad del ataque, tal solicitud provocaría muy probablemente, de la misma manera, una rueda de consultas o reunión de jefes de Estado y Gobierno con carácter urgente para valorar la acción cometida por el agresor y decidir, en su caso, la posible respuesta. Conviene recordar, además, que, en el caso de la UE, suponiendo una inequívoca identificación del agresor (ya de por sí complicada), la invocación de esta cláusula obliga al resto de países miembros únicamente a «prestar ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance», obviamente, sin perjuicio de lo que especifique la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros. Al igual que en otros casos, el verdadero problema reside, sin embargo, en que la forma de ayuda o asistencia mutua permanece a la discreción del aquél que presta la ayuda, quedando a su criterio la adopción de las medidas que estime pertinentes, lo que, en algunas circunstancias, puede llegar a ser prácticamente inexistente.

Por su parte, en lo que respecta a la innovación, la UE es plenamente consciente de que no puede quedarse atrás en este campo. El sector espacial de la industria de defensa es uno de los motores de la innovación tecnológica y, por tanto, la competitividad de la industria constituye un pilar fundamental para reforzar la resiliencia y las capacidades de la UE, así como para ejercer el liderazgo que este entorno precisa. De hecho, cada día es más evidente que un elemento vital de la competencia estratégica irá de la mano de la innovación. 

Los involucrados en este sector son plenamente conscientes de la evolución sufrida en el entorno del espacio ultraterrestre, evolución y conocimiento que deben transmitir a aquellos que pretenden implementar la Estrategia Espacial de la UE. A diferencia de la llamada primera era espacial en la que el sector se desarrolló gracias a grandes infraestructuras y grupos de la industria aeronáutica, en la actualidad, están emergiendo nuevos modelos en el sector basados en la agilidad, la innovación y en una mayor asunción de riesgos, empresas privadas emergentes que intentan destacar en el campo, altamente competitivo, del espacio. En los últimos años, los actores en este entorno, –públicos y privados–, han adoptado algunas innovaciones en el sector espacial que han permitido lo que se ha dado en llamar «democratización del espacio», conocida coloquialmente como New Space, consistente en diversos avances que mejoran la rentabilidad y aceleran los ciclos de desarrollo, posibilitando el acceso al espacio a nuevos actores y haciendo así el espacio más accesible que nunca.

El espacio, bien común global

En marzo de 2023, la Comisión Europea aprobaba la Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea Estrategia Espacial de la Unión Europea para la seguridad y la defensa, sustituyendo a la anterior Estrategia del Espacio para Europa de 2016. Tras una breve introducción sobre el dominio espacial, en que hemos resaltado su importancia, su declaración como dominio operativo y los principales riesgos y amenazas que le afectan como entorno muy relevante, el análisis de esta estrategia espacial se ha planteado en base al esquema de Objetivos, Líneas de acción y Recursos. 

Planteados, de forma implícita, los objetivos que se han mencionado, el documento plantea las líneas de acción (estrategia) a seguir en cuatro áreas: en la mejora de la resiliencia y protección de los sistemas y servicios espaciales (en un aspecto defensivo); en la respuesta a las amenazas espaciales (en un aspecto más ofensivo); en la mejora en el uso del espacio para la seguridad y la defensa (referida a una optimización del empleo de capacidades actuales y futuras); y en la colaboración mediante un comportamiento responsable en lo que respecta al espacio ultraterrestre.

De lo analizado en el presente artículo, podemos afirmar que la Estrategia Espacial de la UE de 2023 marca ciertamente un punto de inflexión en cuanto a la concepción del espacio ultraterrestre como dominio operativo y en el empleo de capacidades (de doble-uso) en el ámbito militar, en lo que se refiere a la necesidad de capacidad de respuesta. La evolución hacia la actual competencia estratégica, también en este dominio, ha obligado a la introducción o al refuerzo de conceptos como la «protección» de medios y actividades satelitales, la «capacidad de resiliencia» o la [necesaria] «respuesta antes actividades hostiles o amenazas», dejando evidencia de la necesidad de proteger capacidades e intereses estratégicos, al tiempo que se procura evitar una indeseada carrera armamentística en este entorno. En cualquiera de los casos, en línea con el espíritu colectivo y de cooperación de la UE, la Estrategia resalta la idoneidad de conseguir objetivos en cooperación con el resto de partes interesadas, mediante un comportamiento responsable.

Sin embargo, como ocurre con otros documentos y aventuras de carácter estratégico, el gran problema consistirá en posibilitar que la Estrategia Espacial de la UE constituya una hoja de ruta real y eficaz de la Unión Europea en el entorno del espacio ultraterrestre. Como muchas áreas relacionadas con la UE, la gran dificultad residirá en la toma de decisiones y en la voluntad de respuesta o intervención, si fuera el caso, por la complejidad que conlleva converger o coincidir en los intereses nacionales de los países miembros. Finalmente, tampoco resulta prometedor el hecho de que la UE, muy probablemente, afrontará grandes obstáculos en el proceso muy necesario de elaborar regulación internacional para un empleo pacífico de este bien común global, el espacio ultraterrestre.

José María Martínez Cortés es analista del Centro de Seguridad Internacional de la Universidad Francisco de Vitoria.