Soplar y sorber fiscalmente
«Una cosa son las reglas fiscales y otra las políticas estructurales. Las leyes ómnibus no son buena técnica presupuestaria sino una perversión democrática»
Ilustración de Erich Gordon.
Les prometí la semana pasada hablarles de las reglas fiscales europeas y me pongo a ello. Espero convencerles de que la existencia de reglas fiscales es una buena idea, máxime en una unión monetaria incompleta como la europea, pero que no es una panacea. Las reglas, como el Código Penal tan manoseado sectariamente estos días, solo son útiles, si están bien definidas, se respetan en su espíritu y se cumplen en su literalidad. Pero si los Gobiernos esconden objetivos perversos en su formulación, hacen trampas sistemáticamente en su aplicación y no hay sanciones por incumplimiento, las reglas son peor que inútiles, son contraproducentes. Seguirá subiendo el stock de deuda pública y además Europa perderá credibilidad fiscal. Lo que tendrá consecuencias duraderas sobre la inflación, los tipos de interés y el crecimiento potencial.
Los bancos centrales son hoy independientes porque se acepta generalmente que el valor de la moneda es un tema demasiado serio para dejárselo a los políticos. Tras años de debate académico y mucha investigación empírica, es ya un hecho indiscutible que la autonomía administrativa y política de la autoridad monetaria protege mejor de la inflación. Una idea semejante es el sustrato empírico, científico, de las reglas fiscales. El ciclo político determina las cuentas públicas y genera una tendencia estructural al déficit y al contante crecimiento de la deuda pública. Para que me entiendan, cuando llegan las elecciones los gobiernos gastan más de lo que deben y pueden, y cuando pasan, nadie se atreve a reducir el gasto adicional, porque ha generado derechos adquiridos cuya eliminación comporta elevado coste electoral.
Como el control parlamentario del Ejecutivo es una pieza esencial de la democracia liberal, aunque este desgobierno nuestro piense que es una antigualla a evitar, ningún economista propone hurtar a las Cortes la prerrogativa de aprobar los Presupuestos. Nadie reclama que Hacienda sea un organismo autónomo, como el Banco de España. Solo se trata de ayudar al Parlamento a que tome decisiones informadas y evitar espectáculos fiscales que recuerden el solo sí es sí. Decisiones presupuestarias que se basen en cálculos serios y rigurosos de las variables relevantes -crecimiento, inflación, empleo, tipo de interés, etc.- y que sean consistentes en el mediano plazo. Este último punto es fundamental, las reglas fiscales pretenden evitar la miopía política, la dictadura del corto plazo, el desprecio por las consecuencias económicas y sociales que se derivan del uso electoral de las cuentas públicas. Así, por ejemplo, una buena regla fiscal debería evitar lo que está pasando con las pensiones de jubilación.
«La Unión ha de favorecer que los países compitan entre sí con políticas fiscales diferenciadas»
Las reglas son más importantes aún en una Unión Monetaria. Porque tienen además que asegurar la lealtad fiscal de todos los socios, evitar que la irresponsabilidad de algunos la paguemos todos, de acotar las llamadas externalidades. Limitarlas manteniendo la soberanía fiscal, que en el Tratado de Maastricht es competencia de los Estados miembros, es tarea compleja. Porque la Unión ha de favorecer que los países compitan entre sí con políticas fiscales diferenciadas, como compiten por atraer talento y capitales con políticas regulatorias o industriales propias. Permitir que los países europeos puedan competir y los ciudadanos «elegir con los pies» y a la vez evitar comportamientos irresponsables que hagan naufragar la Unión. Recordemos que la libre movilidad de personas y trabajadores es una de las cuatro libertades fundamentales constitutivas de la Unión. Los españoles del Estado de la Autonomías deberíamos saber bien de qué se trata, pues la Ley de Estabilidad Presupuestaria era un claro ejemplo de una buena regla fiscal, mientras duró. Pero ha sido sustituida por la barra libre en la creencia de tipos cero para siempre.
Disponer de información fiscal confiable y en tiempo real es una condición previa para que cualquier regla pueda funcionar. Por eso gran parte del debate europeo se centra en el fortalecimiento institucional y material de la autonomía y competencias de las agencias fiscales nacionales, de las instituciones como nuestra AIReF. Que la información de las cuentas públicas, información histórica y las proyecciones oficiales, sea veraz y completa es una condición necesaria para posibilitar la supervisión de las reglas y alimentar la lealtad fiscal. Solo así se podrá reclamar luego solidaridad. Por eso los incumplimientos y advertencias de la AIRef son tan importantes para la sostenibilidad de las finanzas públicas españolas, porque afectan a la credibilidad de nuestra posición fiscal, tal y como la perciben nuestros socios.
En el largo debate académico y político sobre las reglas fiscales europeas ha sido posible llegar a un consenso fundamental, las reglas actuales no valen, y a algunos criterios para su reforma. Las reglas han ser sencillas, transparentes y automáticas para minimizar el riesgo de politización en su aplicación; han de pivotar sobre un objetivo único y medible, el gasto nominal; han de ser anticíclicas e inducir al buen comportamiento fiscal también en las expansiones; y finalmente han de comprender unas sanciones y un procedimiento de imposición rápido y creíble.
«La reciente propuesta de la Comisión sobre gobernanza fiscal es aún vaga en propuestas concretas»
Como siempre en la política europea, los detalles, la letra pequeña, son el problema. Tanto que la reciente propuesta de la Comisión sobre gobernanza fiscal es aún vaga en propuestas concretas y tendrá, afortunadamente, un largo e intenso recorrido antes de poder ser aprobada. Parte, en mi opinión, del típico error político, querer conseguir varios objetivos con un solo instrumento. Así pretende ser una regla de sostenibilidad de deuda, o sea de consolidación fiscal, y de crecimiento sostenible, o sea de expansión fiscal. Persevera en el error de usar un instrumento central no medible y altamente politizable, «una senda nacional de gasto nominal potencial». Ancla del sistema que ha sido criticada por no ser única, sino propia de cada país para acomodarla a las necesidades y realidades específicas. Confieso que a mí me preocupa mucho más su indeterminación esencial que su falta de unicidad. Aunque debería alegrarme, porque me permitirá ganarme bien la vida calculando sendas nacionales potenciales a gusto del cliente de turno, ¿por qué voy a ser yo más consistente como consultor que el Gobierno? Pretende unir la verificación del cumplimiento de la regla fiscal con asegurar que se ejecutan las inversiones comprometidas en los programas nacionales de reforma. Una formulación cuanto menos curiosa de la disciplina fiscal que esconde un debate más profundo sobre la llamada regla de oro verde de la inversión. La idea absurda de que hay gastos que no deben contar para la medición del déficit o el gasto porque son para una buena causa, para asegurar bienes públicos esenciales. Pero ¿no es ese precisamente el objetivo de todo el presupuesto? Además, ¿las buenas causas se financian solas o también exigen deuda? Y por último en este rápido resumen crítico, no se explicitan las sanciones por incumplimiento, aunque se asegura que serán frecuentes al ser menos cuantiosas y más aplicables. Cuestión de fe.
Tengo toda la simpatía por la Comisión que está intentando completar la unión monetaria con las manos atadas. Pero no creo que mezclarlo todo sea una buena solución política, ni desde luego técnica. Una cosa son las reglas fiscales y otra la facilidad fiscal de estabilización macroeconómica o las políticas estructurales. Las leyes ómnibus no son una buena técnica presupuestaria sino una cierta perversión democrática. ¡Qué nos van a decir a los españoles que nos cuelan leyes ad hominen como animal de compañía! Sorber y soplar al mismo tiempo es complicado fiscalmente. Soplar con los tiempos políticos es presupuestariamente peligroso y nada sostenible.
