¿De qué hablamos cuando hablamos de valores europeos?
«Europa es bastante más que el acceso a fondos. Sus decisiones se basan en valores concretos, enumerados en el Tratado de la UE y tienen instrumentos de garantía»
Banderas de la Unión Europea. | Reuters
En estos tiempos tan revueltos por los que transcurre nuestro día a día en la Unión Europea, con graves asuntos sobre la mesa, como una defensa que no se sabe muy bien cómo estructurarla, un pacto migratorio del cual casi nadie conoce los entresijos, una toma de decisiones complicada en la que las instituciones a veces parece que no estén, nos lanzan por todas partes que todo ello se tiene que hacer en defensa de los valores europeos. El problema mayor, en este contexto, aparece, cuando rascas un poco en los mensajes y te das cuenta de que en la mayor parte de ellos no saben de qué estamos hablando cuando hablamos de valores europeos.
Tras una larga discusión, cuyo hito más visible se produjo en la Convención sobre el futuro de Europa y la Conferencia Intergubernamental, que dieron lugar al Tratado de Lisboa, el Art. 2 del Tratado de la Unión Europea regula los valores de la Unión. Conozco directamente el asunto porque en aquellos momentos yo estaba integrada en el Grupo de trabajo de la Convención coordinado por Giuliano Amato.
Dispone textualmente, el art. 2 TUE, en el primer párrafo, que los valores de la UE son: «Respeto de la dignidad humana, de la libertad, de la democracia, de la igualad, del Estado de derecho, así como también el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías» como fundamento de la Unión; al mismo tiempo, el segundo párrafo del mismo artículo, afirma que los enumerados en el párrafo primero son valores comunes a los Estados miembros y que están presentes en «una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre las mujeres y los hombres».
Este doble registro, constituido por los valores como fundamento de la Unión Europea y por los que están presentes en la sociedad europea, constituye una estructura básica para el sistema jurídico de la Unión y, como consecuencia, es necesario definir cuál es su naturaleza, qué funciones realizan y qué instrumentos de garantía tienen.
Con respecto a la naturaleza, la precisión de la reglamentación de la UE, con una redacción muy concreta en el art. 2 TUE, no abre un camino similar al «activismo judicial» habido en los Estados Unidos, que permitiera la creación de normas superiores derivadas del propio el Tratado; y no es tampoco adecuado acercarse a lo que la jurisprudencia alemana ha definido como la «tiranía de los valores», es decir, la aplicación indiscriminada de valores, positivizados o no, por parte del intérprete jurisdiccional. La positivación de los valores en el Tratado de la Unión Europea implica, en contraste con estas otras interpretaciones, que se tengan que analizar valores precisos y concretos, incluidos explícitamente en un texto jurídico (el Tratado) que está en la cúspide del ordenamiento de la Unión y que tiene un valor normativo directamente vinculante (hard law).
«Los valores son requisitos de entrada y permanencia en la Unión, so pena de enfrentar las sanciones que deriven de su violación»
¿Cuáles son los valores a tener en cuenta? Los que constan en el art. 2 TUE que hemos mencionado. No cualquier otra institución jurídica o cualquier otro «valor» que se nos pueda ocurrir. Los valores europeos, hoy por hoy, están en esa lista y, si no nos gustan y queremos quitar alguno o incluir otros, es necesario reformar el Tratado de la Unión Europea, con todo lo que ello conlleva.
¿Para qué sirven los valores incluidos en el art. 2 TUE? Ello también está regulado en el propio Tratado, de manera muy distinta a la regulación que sobre valores se contiene en varias constituciones de los Estados miembros, donde tienen una función eminentemente interpretativa. Como funciones concretas que el Tratado les otorga podemos señalar que, por una parte, los valores quedan explícitamente reconocidos en el art. 3.1 TUE como finalidades de la Unión; por otra parte, cuando un Estado quiera adherirse a la Unión, debe firmar explícitamente que va a respetar los valores del Artículo 2 y comprometerse a promoverlos en común (Art. 49 TUE), requisitos sin los cuales no es posible ser admitido como Estado miembro. Son, pues, los valores, requisitos de entrada y permanencia en la Unión, so pena de enfrentar las sanciones que pueden derivar de la puesta en riesgo o de su violación.
Además, los valores, como instituciones jurídicas, tienen un contenido concreto, un bien jurídico subyacente, que no puede ser desnaturalizado, lo cual va a implicar que los valores que se contienen en el Tratado de la Unión Europea, proyecten ese contenido en toda interpretación y aplicación que se realice sobre los mismos. No son conceptos jurídicos indeterminados, pues se concretan en numerosas regulaciones, tanto en los Tratados como en el resto del Derecho de la UE; incluso se han elaborado marcos de referencia con indicadores para verificar su efectividad, como es el caso del Estado de derecho, por poner un ejemplo, que tiene marcados los contenidos en sendos documentos de la Comisión Europea. Los valores se tendrán que proyectar, pues, no sólo en la interpretación, sino también en la aplicación o efectividad de las políticas europeas, tanto las interiores como las exteriores. Porque de otro modo, la Unión Europea puede desplegar los instrumentos de control que tiene legalmente establecidos para defender el cumplimiento de los valores.
La UE tiene varios mecanismos para defender los valores. Unos son de naturaleza política, como el «procedimiento de sanción por infracción de valores» del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, el «diálogo estructurado» entre la Comisión y el Estado miembro que presuntamente los infringe, el «mecanismo preventivo» que se encarga de evaluar la situación del Estado de derecho (uno de los valores incluidos en el TUE) en los Estados miembros y de proponer medidas adecuadas en caso de violaciones y, recientemente, se ha establecido una vinculación directa entre el respeto del Estado de derecho y la recepción de los fondos europeos, especialmente los derivados del Fondo de Recuperación NextGenerationEU, que se adoptó para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia.
«Podrán tomarse medidas contra un Estado miembro si hay un claro riesgo de violación de alguno de los valores de la UE en ese Estado»
Otros instrumentos de defensa de los valores son de naturaleza jurisdiccional, como podría ser la presentación de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o la interposición de un recurso de incumplimiento contra el Estado concernido por parte de la Comisión Europea, aunque también podría ser presentado por un Estado miembro contra otro Estado miembro.
El procedimiento de sanción del Artículo 7 TUE implica que podrán tomarse medidas contra un Estado miembro si hay un claro riesgo de violación de alguno de los valores de la UE en ese Estado. El procedimiento del artículo 7 es muy complicado, pues en él han de intervenir todas las instituciones de la UE. El Estado puede defenderse porque, evidentemente, en un Estado de derecho cualquier acusación debe poder tener como contrapartida el derecho de defensa de la persona, órgano o institución afectada.
Al tener que intervenir todas las instituciones se ha visto, tras los intentos de aplicación del artículo 7 TUE a Polonia y Hungría, por poner en riesgo el Estado de derecho, que la regulación concreta del artículo contiene un procedimiento poco operativo, difícil y farragoso, en especial porque el Estado acusado tiene voz y voto en el procedimiento. También se pretendió aplicar a Francia por los hechos acaecidos entre 2010 y 2012, donde hubo serios y poco conocidos problemas sobre la expulsión masiva de personas de etnia gitana, nacionales de otros Estados miembros de la UE, lo cual resultaba inaudito y ciertamente xenófobo.
Además de los hechos que ocurrieron en Francia, que, por cierto, fueron condenados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; tampoco se respetaron en Rumanía varias decisiones de la Corte Constitucional, pidiéndose también la aplicación del artículo 7 TUE. Y en el caso de Hungría y Polonia se intentó aplicarlo cuando el Poder Judicial se vio recientemente sometido a presiones muy fuertes por parte del Ejecutivo. Pero cada vez que se ha comenzado a poner en marcha este mecanismo se ha visto que no funciona con eficacia. El problema mayor consiste en que, en la toma de decisión para aplicarlo interviene el Consejo, en el que están todos los gobiernos de los Estados miembros, incluido el del Estado presuntamente infractor, con lo que enseguida queda bloqueado el procedimiento porque hay que tomar la decisión por unanimidad.
«El ‘mecanismo preventivo’ es un procedimiento más sencillo, basado en la negociación con el Estado miembro»
El denominado «diálogo estructurado» lo realizan la Comisión y el Estado miembro presuntamente infractor para intentar salir del embrollo por fases que la propia Comisión determina. Es lo que se está llevando a cabo entre España y la Comisión para la renovación del Consejo General del Poder judicial (fase terminada con la renovación que se realizó a finales de 2024) y para cambiar el modo de designación de los vocales del Consejo para concordarlo con los estándares europeos (fase actual, no terminada todavía).
Existe también el «mecanismo preventivo» o «mecanismo pre-artículo 7», es decir, un instrumento pensado para activarse con el fin de no tener que llegar a aplicar el artículo 7 TUE con el procedimiento de sanción. Se trata de un procedimiento más sencillo, basado en el diálogo y la negociación con el Estado miembro, pero que tampoco está funcionando del todo, y así se ha demostrado en su activación en el caso de Polonia y de Hungría o Rumanía. En este procedimiento pueden intervenir órganos auxiliares, como la Comisión de Venecia, la Agencia de derechos fundamentales, tribunales constitucionales, expertos externos, etc., para poder analizar mejor lo que está sucediendo, y con ello apreciar debidamente si hay un riesgo claro de violación del Estado de Derecho. Los resultados no son espectaculares, pero ha resultado un poco más operativo que el procedimiento de sanción del art. 7 TUE, especialmente en el caso de Polonia donde, el cambio de gobierno tras las últimas elecciones, ha contribuido a generar una paulatina evolución positiva en cuanto a la independencia del Poder Judicial, vinculada al respeto del valor del Estado de derecho, y el progresivo desbloqueo de los fondos retenidos.
Respecto de los mecanismos jurisdiccionales es importante destacar que cualquier juez interno, que también es juez europeo, si en el transcurso de un litigio, aprecia que la norma interna no respeta los estándares de Estado de derecho prescritos por la UE, puede presentar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La admisión a trámite de esta cuestión implica la suspensión de la aplicación de la norma cuestionada hasta que el Tribunal de Justicia emita la sentencia definitiva sobre el fondo del asunto. Si la sentencia fuera de disconformidad entre el derecho interno y el derecho europeo la primacía de este último implica que no se pueda aplicar la norma interna contraria a las normas de la Unión. Ello se ha activado para determinar si la Ley de Amnistía respeta o no los valores de la UE y estamos a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión. Y la Audiencia de Sevilla se está planteando presentarla en relación con la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en el caso de los ERE en Andalucía.
Por último, si en el transcurso de cualquier actuación o si se aprecia incumplimiento de las obligaciones que el que un Estado miembro tiene que asumir por el hecho de su pertenencia a la Unión Europea, entre las cuales está el respeto a los valores y qué implican tanto el respeto de normas procesales como medidas substantivas, la Comisión Europea puede interponer un recurso de incumplimiento o de infracción contra el estado incumplidor ante el Tribunal de Justicia de la Unión. La sentencia normalmente comporta, además de la constatación de la infracción, fuertes sanciones económicas. A Hungría, por ejemplo, les fueron suspendidos varios programas europeos, el Programa Erasmus y el Programa Horizon entre ellos. En el caso de Polonia, además de congelarles los fondos a recibir, se multó a este país a pagar un millón de euros al día hasta que no acometiera cambios que garantizasen el respecto a la independencia del Poder Judicial.
Vemos, pues que la Unión Europea es bastante más que el acceso a fondos, que un mercado común, pues hoy en día ya tiene una componente política importante y sus estructuras federativas permiten la definición de políticas y una toma de decisión fundamentadas en valores concretos, enumerados en el Tratado de la Unión Europea y que tienen instrumentos de protección o garantía. Así que no se puede hablar de cualquier manera sobre los valores de la UE. No los podemos inventar ni tergiversar. Hay que atenerse a lo que, como instituciones jurídicas que son, se regula en el Tratado y se despliega en los mecanismos de salvaguarda que he señalado.
