El rearme

A nuestro presidente del Gobierno no le gusta el rearme de Europa. Insólita posición cuando no ha hecho asco alguno a contar en el Gobierno con los que han colaborado con los sátrapas más abyectos que no han dudado en utilizar la violencia contra su propia población (léase Irán, Rusia, Cuba, Venezuela…) o a santificar alianzas parlamentarias con los sucesores de quienes han asesinado a conciudadanos.

Tampoco parece que el presidente haya hecho mucho caso al Libro Blanco de la Comisión y la alta representante para asuntos exteriores y seguridad de la UE, en el que se describe cómo Europa tendría que afrontar el horizonte de 2030 en materia de defensa. Ni al Proyecto de Reglamento del Consejo que establece el SAFE (Acción de Seguridad para Europa) dirigido a reforzar la industria europea de defensa.

Lo digo porque, cada vez que intenta explicar cómo abordar la defensa europea, da la impresión de que nuestro presidente quiera hacerlo sin armas, cosa muy loable pero muy poco efectiva en el contexto actual, en el que se están diluyendo las estrategias diseñadas tras dos conflagraciones mundiales y largos años de Guerra Fría, que se habían configurado precisamente para evitar que tales adversidades se repitan. Menos mal que no nos ha deleitado con un vídeo promocional al estilo del Kitt de supervivencia de la Comisaria de Igualdad, Preparación y Gestión de Crisis, que tanta vergüenza ajena nos ha hecho pasar.

Ciertamente, hablar de defensa europea está siendo difícil, a pesar de que llevamos décadas intentando abordarla. Partiendo del precedente frustrado de la Comunidad Europea de Defensa, que intentaron poner en pie los Estados miembros de la entonces recién fundada CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero), que fue boicoteada por De Gaulle y otros «soberanistas» y tuvo que ser desechada al no obtenerse la unanimidad entre tales Estados, el tema de la política exterior y de la defensa europea no ha dejado de estar presente a lo largo de toda la historia de la UE.

No ha sido hasta el vigente Tratado de Lisboa cuando se ha podido concretar jurídicamente la competencia europea al respecto, como política en construcción, superando el marco de Mr. PESC (la figura del Alto representante para la política exterior y de Defensa, en la que podemos personificar a españoles como Javier Solana) y logrando posteriormente que este Alto representante sea, al mismo tiempo, uno de los Vicepresidentes de la Comisión Europea (como ha sido Josep Borrell, otro español en tan destacada misión).

«La desazón que invadía a Stefan Zweig en ‘El mundo de ayer’ nos está impregnando también ahora»

Los Estados, las Organizaciones Internacionales, la Unión Europea, no hacen gala de una buena coordinación que tenga en cuenta las distintas variables y que, al mismo tiempo, nos dé una cierta seguridad como ciudadanos para saber a qué atenernos. Estábamos acostumbrados a un mundo globalizado, a la libre circulación y residencia en la Unión Europea, a unos derechos fundamentales comunes en Europa y, de repente, parece que, como castillo de naipes, ese mundo se nos está desmoronando.

No estamos ante el mismo escenario, pero la desazón que invadía a Stefan Zweig en El mundo de ayer, cuando la vida a la que se estaba acostumbrado se diluía como azucarillo en agua, nos está impregnando también ahora, cuando constatamos prohibiciones, controles y medidas coercitivas, que muchas veces no están suficientemente justificadas y/o coordinadas y mucho menos explicadas. Nuestros gobernantes, todos, en este marco global, deberían esmerarse más en tal contexto, tan difícil, en el que necesitan contar con la confianza de una ciudadanía que está asistiendo perpleja a lo que algunos están llamando la «tercera guerra mundial».

En la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que se llevó a cabo entre abril de 2021 y mayo de 2022, reiteramos lo que veníamos exponiendo desde hace lustros, afirmando que Europa hace muchos años que hubiera tenido que adoptar con decisión y realismo una política exterior y de defensa propias. Planteamos desde diversas perspectivas (pueden constatarlo en las Conclusiones de la Conferencia) la necesidad de contar con una política exterior y de defensa europea potente, para permitir que la UE pueda ejercer sus funciones internacionales en un marco jalonado, en los últimos años, por significativos cambios.

El Brexit, desplazando el eje trasatlántico, la desestabilización en los Balcanes y, lo que ha originado la actual gran crisis, la guerra generada por la invasión de Ucrania por parte de Rusia, son los asuntos más llamativos en este contexto, aunque no los únicos a destacar, pues la proximidad al Norte de África y Oriente Medio hace que Europa sea receptora de múltiples efectos derivados de los conflictos bélicos y las migraciones que éstos provocan. A ello se añade el escenario del Báltico como crisol de competencias geopolíticas y el hecho de que Estados Unidos, en este segundo mandato de Trump, considere que el compromiso con Europa esté más que superado y que no se pueda esperar que continúe siendo el garante principal de la seguridad europea.

«La diferencia entre enviar simultáneamente un misil a Kiev y a Madrid se concreta en los diez minutos que pasan entre ambos impactos»

Se están configurando, en este contexto, cada vez más amenazas a la seguridad. No es que antes no existieran, sino que ahora se han hecho, a la vez, más sofisticadas y evidentes. Amenazas terroristas y del extremismo violento, ataques híbridos, internacionalización creciente del crimen organizado y puesta en marcha de redes de ciberdelincuencia aparecen día sí, día también, ocupando llamativamente los informativos más relevantes.

No sin cierta razón, afirma el secretario general de la OTAN, Sr. Rutte, la distinción entre enviar simultáneamente un misil a Kiev y a Madrid se concreta en los diez minutos de diferencia que se constatan entre ambos impactos. Todo ello se detalla en el Libro Blanco sobre la defensa de Europa, estimando que es necesario dar de una vez a la UE y, específicamente, a sus Estados miembros, mayores competencias que sean eficaces para hacer frente a la situación. Lo que se denomina, en el Libro Blanco y en las medidas que se están discutiendo al respecto, le pese lo que le pese a nuestro presidente del Gobierno, rearme de Europa, plasmado gráficamente en el oficialmente denominado Plan ReArm.

Dar más competencias a la UE en esta materia implicaría, entre otras fórmulas y para aumentar la legitimación en la toma de decisión en cuestiones tan delicadas, reforzar las del Parlamento Europeo por ser éste quien representa directamente a la ciudadanía, reflejar de forma realista en los presupuestos de la UE las partidas necesarias desde todas las perspectivas que inciden en tal política, reformular las relaciones con la OTAN y la forma de abordar las acciones armadas conjuntas, así como abandonar la unanimidad en la toma de decisión para no paralizar las actuaciones que deban ser llevadas a cabo.

Al mismo tiempo, ello implicaría reforzar la efectividad de los Estados miembros en sus políticas de defensa dentro de un marco colaborativo. Es evidente que el marco legislativo actual de los Tratados no acaba de enfrentar debidamente todo ello y que se precisaría de una actualización, aunque existen alternativas que no necesitan de una tal reforma.

«Se ha preparado ya una propuesta normativa dirigida a movilizar el Presupuesto de la Unión y apoyar las inversiones nacionales»

En este sentido, la estrategia del Libro Blanco diseña unos objetivos y una metodología compatible con las regulaciones actuales de los Tratados, especialmente sobre la base jurídica del art. 122 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que es la posible dentro de las coordenadas legales actuales. En esta línea, la Comisión y la Alta Representante para la política exterior y de defensa, han prefigurado la estrategia del Libro Blanco de la defensa dentro del marco del Plan ReArm aprobado por unanimidad de los Gobiernos de los Estados miembros. Repito, aprobado por unanimidad, para que no nos tergiversen el “relato”.

En este marco se ha preparado ya una propuesta normativa dirigida a movilizar el Presupuesto de la Unión y apoyar las inversiones nacionales. Se trata del Reglamento SAFE, cuyo texto ya ha sido hecho público por la Comisión, que es quien tiene la iniciativa legislativa en la UE. Nótese que se trata de un reglamento, es decir, de una norma vinculante y directamente aplicable que no precisa siquiera de transposición en los Estados miembros. Y que se prevé que se desbloqueen hasta 800.000 millones de euros, mediante diversos instrumentos que, a veces, recuerdan el precedente de los fondos que se habilitaron para hacer frente a la pandemia y a la crisis económica subsiguiente a la misma. Esperemos que, de hacerse efectiva esta propuesta, conlleve más transparencia que la habida con los fondos de recuperación Next Generation, al menos en España, donde más de la mitad no han podido hacerse efectivos, precisamente por la opacidad con que el ejecutivo ha estado y está operando.

Asimismo, la UE contempla una activación de la denominada «cláusula de escape nacional» para permitir un endeudamiento de los Estados miembros al margen de la regla de oro y del equilibrio presupuestario al que íbamos a volver próximamente, siempre que los gastos deriven específicamente de un incremento de la inversión y otros costes en materia de defensa. Que exista esta cláusula no significa que se pueda hacer cualquier cosa con los presupuestos, sino que lo excedido se justifique en los términos descritos en el Libro Blanco y, en su momento, cuando entre en vigor, en el Reglamento SAFE.

Se pretende también reforzar la política de cohesión para ofrecer incentivos adicionales dirigidos a aumentar la financiación del sector de defensa en los programas de la política de cohesión. Misma advertencia: lo adicional debe circunscribirse únicamente a lo dispuesto en los programas y normas europeos para incentivar la defensa; quizás es por ello que parece que a nuestro presidente tampoco le gusta esta medida. Del mismo modo y complementariamente, la UE se propone movilizar tanto fondos públicos como privados, así como al Banco Europeo de Inversiones, flexibilizando los instrumentos ya existentes y eliminando trabas burocráticas, para adaptarlos a las necesidades de la defensa.

«Es necesario ser claros, sin pretender disfrazar como gastos de defensa los propios de políticas ambientales o sociales»

Tanto el Libro Blanco como la propuesta de Reglamento SAFE detallan cuáles pueden ser los gastos justificables en todos estos ámbitos. Nada de «solapar» entre ellos los derivados de otras necesidades, que pueden estar conectadas pero no son estrictamente «defensa», como es el caso de la protección civil o el control de fronteras por motivos no bélicos, indispensables evidentemente, pero cuya financiación no entra en el marco de las disposiciones de este Plan Rearm, sino que debe hacerse aplicando los instrumentos concretos, europeos y nacionales, previstos específicamente en materia de protección civil o políticas migratorias.

Es necesario ser claros al respecto, sin pretender disfrazar como gastos de defensa los propios de políticas ambientales o sociales, como se ha estado haciendo en comparecencias públicas o parlamentarias de nuestros gobernantes, pretendiendo un relato pseudopacifista que no convence a nadie con un mínimo de información. De todas maneras, esto no debe extrañarnos viniendo, como viene, de altos cargos políticos y/o jurisdiccionales que parece que no saben qué es la presunción de inocencia o que pretenden que los jueces españoles no puedan plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la UE, temiendo poder ser desautorizados en las instancias europeas.

Veamos, por si les sirve de algo a los relatores del momento, cómo el Libro Blanco o la propuesta de Reglamento SAFE regula lo que se puede contabilizar ahí. Como áreas prioritarias aparecen la defensa aérea y antimisiles, los sistemas de artillería, los misiles y municiones, los drones y los sistemas antidrones, los facilitadores estratégicos y la protección de infraestructuras críticas, incluyendo las relacionadas con el espacio, la ciberseguridad, la inteligencia artificial, la guerra electrónica y la movilidad militar.

Los Estados miembros han acordado que el 35% de la adquisición total de equipos de defensa se realice en forma colaborativa y tanto la importación como el suministro de productos de defensa estará exento de IVA. Se ha aprendido, en este punto, de las enseñanzas de la pandemia, en donde se demostró que la acción conjunta era mucho más eficiente que la respuesta dispersa. Para enfrentar el marco de colaboración no es necesaria la creación de nuevos organismos o agencias, puesto que ya se cuenta con la Agencia Europea de Defensa, la Agencia de apoyo y adquisiciones de la OTAN y la Organización para la cooperación conjunta en materia de armamento. Si fuera conveniente o necesario, la Comisión podría actuar también como organismo central de compras en nombre de los Estados miembros.

«Cómo va a poder hacerse en un Estado que ni consigue aprobar los presupuestos ni los presenta al Parlamento»

Esta movilización de fondos no va a ser gratis. Los Estados miembros deberán aportar el 15% del total de cada proyecto o capítulo financiero que quieran financiar con los fondos europeos, que van a adoptar la forma de préstamos. Ciertamente, la Comisión prevé acudir a los mercados financieros para garantizar las aportaciones europeas y todos, UE y Estados miembros, deberán reflejar todo este movimiento económico en sus respectivos presupuestos, estableciéndose también los necesarios controles y auditorías. Es posible que no todos los Estados miembros puedan afrontar a corto plazo estas previsiones, lo cual nos lleva a plantear, en el ámbito de la defensa, una inicial cooperación reforzada, instrumento previsto en los Tratados (desarrollado, por ejemplo, con el euro y con Schengen) que permita que se pueda empezar a ponerlas en práctica inmediatamente por parte de los países que estén en circunstancias favorables para ello, posibilitando al mismo tiempo que el resto se vaya incorporando según su propia disponibilidad.

Y aquí entramos en otra fase del enjundioso rearme. Las partidas presupuestarias tienen que reflejarlo y la Comisión Europea valorar positivamente el anteproyecto de presupuesto antes de ser enviado al Parlamento. Lo cual nos lleva a preguntarnos cómo va a poder hacerse en un Estado miembro de la UE que, no es que no consiga aprobar los presupuestos generales, sino que no los presenta al Parlamento cuanto está constitucional y explícitamente obligado a ello.

Lástima que no contemos con instrumentos análogos a lo que en otros lugares es el recurso de inconstitucionalidad por omisión. Digo análogos porque, por citar solo países de la UE, tanto en Alemania (donde se basa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal desde la sentencia del 29 de enero de 1969) como en Portugal (donde lo tienen constitucionalizado y con legislación reguladora) este recurso está pensado para omisiones del legislador, no del Ejecutivo. Y, por cierto, no les ha dado muy buen resultado, por lo restrictivo de la figura y lo dificultoso de hacer efectivo lo que Tribunal Constitucional decide. Pero, al menos, cuentan con la posibilidad de obtener una sentencia de las denominadas declarativas, clarificando la situación, cosa que aquí no tenemos.

«Los pactos ‘de Estado’ no se logran con triquiñuelas de salón: se fraguan, se acuerdan y se hacen públicos conjuntamente»

Así las cosas, veremos cómo, en España, del mismo modo que ha sucedido en otros ámbitos, una riada de cuestionables decretos y ampliaciones de crédito, pretenderán asimilar lo que sea a gastos de defensa, intentando hacer creíble un más que discutible cumplimiento de las obligaciones europeas, porque oponerse directamente a la UE es cosa harto difícil y, sobre todo, poco operativa económicamente hablando.

De manera que, incluso, para terminar de rizar el rizo, los «creadores de opinión» oficiales nos abrumarán con un relato de acusaciones de insolidaridad por parte de la oposición en un asunto «de Estado», como es la defensa de España y Europa, reclamando un pacto que desde el Gobierno sólo parecen concebir, por lo que se va filtrando a los medios de comunicación, como acuerdo «de adhesión»; lo cual, como los contratos de tal guisa, no tiene más valor jurídico que el que le quieran dar los concernidos por el mismo ya que son jurídicamente inadmisibles y los tribunales (ay!… los tribunales) los tienen por no existentes cuando se impugnan.

Los pactos «de Estado», señores, no se logran con triquiñuelas de salón: se fraguan conjuntamente, se acuerdan conjuntamente y se hacen públicos conjuntamente. Los que afecten al ReaArm también.