La Comisión de Venecia se posiciona claramente

La Comisión de Venecia es un órgano consultivo y asesor del Consejo de Europa. Sus miembros provienen de los 46 miembros del Consejo de Europa y otros 15 Estados no europeos. La componen altos magistrados, catedráticos y otros expertos juristas propuestos por los Estados y elegidos por la Asamblea legislativa del Consejo de Europa. Las instituciones de los Estados pueden solicitarle la emisión de informes, opiniones y recomendaciones en los ámbitos de trabajo que se corresponden con el Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos. Se creó en 1990, para asesorar los estados anteriormente integrados en el bloque socialista y que emprendían la transición hacia la democracia, especialmente en las reformas legislativas que tenían que realizar para poder ser miembros del Consejo de Europa primero y, posteriormente, cuando fuera procedente, de la Unión Europea.

España es, últimamente, una especie de «cliente fijo». En poco más de un año la Comisión ha emitido dos dictámenes en materias «sensibles» para nuestro país: la Ley orgánica de Amnistía por una parte y, por otra, la forma de elección de los miembros judiciales del Consejo General del Poder Judicial. ¡Quien nos lo hubiera dicho! Que un Estado como España, considerado modélico por su transición a la democracia y sus aportaciones a la integración europea, necesitara acudir repetidamente a un órgano especializado europeo, debido a los problemas jurídico-constitucionales derivados de las actuales tensiones políticas, era impensable hace pocos lustros.

Aunque no debe asombrarnos. En el fondo, la estrategia de tensión y polarización, como si siempre estuviéramos en un período preelectoral más propio del siglo XIX que del XXI, provoca que el contenido de las consultas, así como el intento de control del relato que Moncloa realiza sobre las mismas a partir de las creativas interpretaciones emanadas del extraordinario triministro que las protagoniza, el Sr. Bolaños, estén ocupando más espacio en los medios y redes que el que sería propio de una democracia consolidada (que es lo que creíamos que teníamos hasta que constatamos que está descendiendo vertiginosamente en los índices de calidad democrática).

En su último Dictamen, de 9 de octubre del presente año, la Comisión de Venecia, a petición de la Presidenta del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Supremo, ha examinado los dos modelos pergeñados por el Consejo General del Poder Judicial, dando respuesta a lo acordado en el diálogo estructurado habido entre la Comisión Europea (la de la UE) por una parte y el Gobierno de España y el Partido Popular por otra, acerca de cómo tendrían que ser elegidos los denominados vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial.

El tema viene de lejos. De los 20 miembros que ha de tener el CGPJ, según la Constitución, 12 han de ser jueces y magistrados de todos los niveles y ocho juristas de reconocido prestigio. La Constitución remite a una ley orgánica para decidir cómo hay que elegir a los 12 vocales judiciales y habilita al parlamento para que elija, entre juristas, los otros 8, mediante un acuerdo de las 3/5 partes de cada cámara, es decir, 4 el Congreso y 4 el Senado.

«Los dos grandes partidos se han repartido, con diez vocales cada uno, la composición del órgano de gobierno del Poder Judicial»

En una primera etapa, que comenzó en 1980, los vocales judiciales eran elegidos por y entre los jueces, pero en 1985 se reformó la ley orgánica reguladora y pasaron a ser elegidos, también, por las Cámaras –como los vocales no judiciales–. Este es el modelo que rige en la actualidad y que consiste en que, mediante un acuerdo político, los dos grandes partidos se han repartido, en la reciente renovación habida el año pasado, con 10 vocales cada uno, la composición del órgano de gobierno del Poder Judicial. Y esto es lo que se tiene que reformar porque, como se ha repetido hasta la saciedad, no es compatible con los estándares europeos.

Así lo viene afirmando la Comisión de Venecia, en sendos dictámenes relativos a diversos países (Kosovo, Macedonia del Norte, Kazajstán, Montenegro, Bulgaria, Serbia, Polonia…) y en el último emitido, esta vez, sobre España. Considera que la elección parlamentaria de todos los miembros no es compatible con la necesaria independencia y neutralidad con que tiene que contar un órgano como el CGPJ. 

¿Cuál es la base jurídica sobre la que la Comisión de Venecia sustenta sus afirmaciones? Por una parte, la recomendación CM/Rec2010(12) del Comité de ministros del Consejo de Europa, considerando que al menos la mitad de los miembros de los consejos de la magistratura deben ser jueces elegidos por los jueces. Por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (CJUE, sentencia del 19 de noviembre de 2019, asunto A.K.), por la que se establece que la forma de elección de los miembros judiciales de estos consejos es uno de los factores que puede poner en peligro la independencia de los mismos. Así también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Stedh de 22 de julio de 2021, asunto Reczkowicz c. Polonia) considera que privar a los jueces de elegir por sí mismos a los miembros judiciales de los consejos de la magistratura otorga a los poderes legislativo y ejecutivo una influencia decisiva sobre la composición de tales órganos que suprime no sólo lo que ha de ser un sistema representativo sino también las garantías de independencia del Poder Judicial al respecto. Posiciones similares se advierten en el Consejo Consultivo de la magistratura europea o la Red europea de consejos de la magistratura. Por no citar las recomendaciones del Greco (Grupo de estados contra la corrupción) o de la misma Comisión Europea en sus informes sobre el Estado de Derecho.

Nada objeta la Comisión de Venecia, ni ninguno de estos otros órganos jurisdiccionales o consultivos, a que los miembros no judiciales del CGPJ sean elegidos parlamentariamente. Más bien al contrario, considera que ello, por una parte, constituye un freno al corporativismo y, por otra parte, representa el pluralismo político, aunque, para ello, los vocales que se eligieran por este turno de juristas no tendrían que ser jueces (como se realiza a menudo en España, lo cual, a mi entender, constituye un cierto fraude a la Constitución) sino académicos, abogados, fiscales o miembros de otras profesiones jurídicas.

«Afirma que ‘este sistema es bienvenido porque es conforme a la norma europea sobre la elección de los jueces por sus pares’»

De modo que la Comisión de Venecia, como órgano consultivo que no puede, por su propia naturaleza, imponer su criterio de forma vinculante, sino que lo emite como argumento de autoridad, ha tenido que estudiar los dos modelos que el Consejo General del Poder Judicial le ha propuesto, dilucidando si son conformes o no a los parámetros europeos. 

Resumiendo, el primer modelo habilita a los jueces a elegir directamente los miembros judiciales del Consejo, con la finalidad de eliminar, para ellos, la politización del proceso parlamentario. Contrariamente a lo que ha declarado nuestro creativo triministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, el Sr. Bolaños, la Comisión de Venecia afirma claramente que «este sistema es bienvenido porque es conforme a la norma europea relativa a la elección de los jueces por sus pares».

Y, además, ratifica algunas de las propuestas que ya se incluían en tal modelo añadiendo otras, dirigidas a proteger la elección de los miembros judiciales del Consejo tanto de injerencias externas como de la politización interna; se refiere, en este caso, al hecho de que las asociaciones judiciales, en correspondencia con algunas con las fuerzas políticas mayoritarias, no deben capitalizar una elección que tiene que integrar categorías judiciales y especialidades, así como facilitar la representación equilibrada de mujeres y hombres o la integración territorial. 

En cuanto al segundo modelo, que es el auspiciado por el Gobierno y defendido por el triministro Bolaños para evitar, dice, el corporativismo y facilitar la democracia, prefigura una elección parlamentaria de los vocales judiciales, como es el sistema actual, lo cual origina que todo el Consejo sea elegido por las Cortes. La Comisión de Venecia, en contra también de lo expresado por Moncloa (gradúese bien las gafas Sr. Bolaños), considera textualmente que este segundo modelo «no es conforme a las normas europeas». 

«En España las cuatro asociaciones judiciales existentes representan, según datos de 2024, solo al 58% de los jueces en activo»

Encuentro a faltar en este Dictamen referencias doctrinales más explícitas y argumentadas acerca de por qué, en un Estado de derecho, el Poder Judicial ha de tener un órgano de gobierno en el que al menos la mitad de sus miembros sean jueces elegidos por los jueces. La relación entre Poder Judicial y democracia se intuye en el Dictamen, a partir de la existencia de miembros judiciales elegidos por y entre los jueces y miembros juristas parlamentariamente elegidos, pero hubiera sido bueno desarrollarla con mayor y mejor base en la teoría constitucional, especialmente para evitar críticas relativas a que el Dictamen es excesivamente reglamentista y parco en «substancia constitucional». Aunque puede que la explicación esté en el hecho de que es ciertamente anómalo (incluso cansino podríamos decir) tener que pronunciarse sobre algo acerca de lo cual existe un número ingente de dictámenes anteriores en los que se ha abordado ya esta cuestión, a los que el Dictamen presente remite.

Lo cierto es que, la Comisión de Venecia, mal que le pese al triministro Bolaños, ha optado claramente por el primer modelo. De hecho, no podía hacer otra cosa dados los precedentes. Además, ha complementado su posición sugiriendo que para garantizar que la elección de los vocales judiciales por los jueces esté libre de injerencias políticas internas (léase controlada por las asociaciones judiciales) y considerando que, en España las cuatro asociaciones judiciales existentes (Asociación profesional de la magistratura, Asociación de jueces Francisco de Vitoria, Juezas y jueces para la democracia y Foro judicial independientes) representan, según datos de 2024, solo al 58% de los jueces en activo, esa elección tendría que estar acompañada de una serie de garantías dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades entre jueces asociados y no asociados en la elección de los vocales judiciales.

¿Qué garantías propone la Comisión de Venecia? 

• Respecto de la propuesta de candidatos a elegir, suprimir o reducir la exigencia de 25 firmas (30 propone el segundo modelo), haciendo que la elección sea lo más abierta posible.
• Sustituir los suplentes que se exigen para los candidatos (uno por cada uno de ellos), ya que con esto aumenta la dificultad de organizar las candidaturas por la posibilidad de celebrar elecciones parciales cuando queden puestos vacantes.
• Revisar el número de votos que cada elector puede depositar (se habían previsto 8) para garantizar la igualdad de oportunidades entre candidatos asociados y candidatos independientes, pues les es más fácil conseguirlos entre jueces asociados que en el caso de los no asociados.
• Establecimiento de prácticas electorales equitativas, como igual acceso a la información, campañas equilibradas, financiación transparente y apoyo material suficiente para todos.
• Establecimiento de un procedimiento de recursos impugnatorios sobre las elecciones y los resultados electorales, con todas las garantías, ampliando el número de jueces del Tribunal Supremo que formarían parte del órgano de control y dotando a éste del apoyo técnico necesario para el desempeño de sus funciones.

Y también es importante la consideración que realiza la Comisión de Venecia concerniente a que, en una futura reforma constitucional, sería positivo incorporar a la Constitución española el modo de elección de todos los miembros del Consejo General del Poder Judicial, no solo de los 8 miembros juristas elegidos parlamentariamente, sino también de los 12 miembros judiciales, que tendrían que ser elegidos por y entre los jueces.

Como ha sido constatado, este Dictamen se trata de un texto consultivo, de orientación al legislador. Ya nos ha dicho el triministro Bolaños que no piensa hacer ningún caso del mismo, porque no está obligado a ello. Y tiene parte de razón aquí, porque no se puede obligar, formal y compulsivamente, al Parlamento a que legisle sobre lo que no quiere legislar o a que lo haga en un sentido concreto. Pero que sea un Dictamen consultivo no significa que se le pueda despreciar, como parece ser que se acostumbra a hacer desde el Gobierno cada vez que se les propone algo que considera contrario a los intereses políticos o personales de sus miembros. La Comisión de Venecia es una voz autorizada y su posición es tenida en cuenta tanto por el Consejo de Europa (Tribunal Europeo de Derechos Humanos) o la Unión Europea (Tribunal de Justicia de la Unión Europea) así como por otros órganos de estas organizaciones, como el Greco o la Comisión Europea. 

Ningunear a quienes, razonadamente y en forma consistente, exponen criterios fundados sobre construcciones básicas del Estado de derecho, no parece una buena opción de política legislativa. Especialmente, porque la negativa a adoptar estándares europeos que ello supone, facilita el camino a la declaración de vulneración sistémica del Estado de derecho, con todas las consecuencias que ello puede acarrear. Recuerden los casos de Polonia y Hungría, entre otros.