La memoria económica que faltaba no era un «defecto de forma»

La anulación de la tasa de basuras del Ayuntamiento de Madrid por parte del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid ha sido interpretada en muchos ámbitos como un ejemplo de formalismo excesivo. El propio Consistorio capitalino ha lamentado que una política pública relevante haya sido tumbada por un defecto procedimental como es la ausencia de la totalidad de la memoria económica en el proceso de información pública.

Lamento decir que esta lectura es profundamente equivocada. Lo que está en juego no es un trámite omitido. Es algo mucho más importante: la calidad de las instituciones en las decisiones económicas públicas. Y, para entenderlo bien, conviene salir del caso concreto y mirarlo desde la teoría económica de las instituciones.

Douglass North definía las instituciones como «las reglas del juego» que estructuran las interacciones económicas. Su función principal no es estética ni jurídica en sentido formal, sino económica: reducir la incertidumbre. Desde esta perspectiva, la exigencia de detallar todos los cálculos que forman parte de una memoria económico-financiera en la creación de una tasa no es un mero formalismo, sino una regla diseñada para resolver un problema muy concreto: evitar la arbitrariedad en la fijación de precios públicos como es el servicio de recogida de basuras de un municipio como Madrid.

Una tasa de residuos solo es tal si cumple el principio de equivalencia: una relación directa e inequívoca con el coste de prestación del servicio. Pero esa relación no es observable directamente. Requiere ser estimada mediante información de costes, distribución, criterios de imputación… Aquí es donde entra en juego la memoria económica. Cuando la Administración no incorpora toda esta información de forma estructurada y verificable, está impidiendo a los ciudadanos, a los tribunales y a los propios decisores públicos entender y evaluar esta política pública.

Los economistas somos plenamente conscientes de que la tasa se implementa en virtud de lo dispuesto en la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados, que exige a las entidades locales implantar sistemas de financiación basados en el principio de «quien contamina paga». Pero, como bien dice el TSJM, «dicha finalidad no exime del cumplimiento estricto de las garantías procedimentales ni de la obligación de motivar adecuadamente los elementos esenciales de la tasa».

Esto no se despacha con dos cuentas y, mucho menos, con la opacidad de los burócratas que han calculado la tasa. Incluso presumiendo que han utilizado un método de cálculo perfectamente identificable y que su acción se ha guiado por la buena fe, el ciudadano debe desconfiar sanamente de lo dictado por la Administración. Y esta tiene la obligación de ofrecer toda la documentación antes incluso de que un ciudadano la pida. Obligación doble para los economistas, que debemos contrastar y ofrecer posibles alternativas al diseño hecho, en este caso, por el consistorio madrileño.

Una política pública tan relevante como una tasa de basuras es, en esencia, un ejercicio de agregación de un conocimiento disperso: cuánto cuesta el servicio, quién genera residuos, cómo varían los patrones entre hogares y empresas, cuáles son los efectos económicos de la implementación de la tasa, qué evaluación ex ante y ex post debe realizarse… La memoria económica cumple precisamente una función hayekiana: transformar conocimiento disperso en conocimiento explícito, comunicable y aplicable. Sin este proceso, la decisión pública no puede ser evaluada ni replicada. Se convierte en una decisión opaca, inaccesible al control externo.

Uno de los aspectos más interesantes del debate es que la tasa de basuras de Madrid fue aprobada con graves carencias metodológicas y una ausencia total de debate en torno a la definición de los parámetros de gestión. El mercado del tratamiento y gestión de residuos sólidos urbanos tiene graves carencias de cálculo económico, ya que está controlado por las administraciones locales, las cuales aplican generalmente precios basados en repercusiones de costes. Algo muy similar a lo que ocurre con la gestión del agua.

Por tanto, es un precio que atiende a un criterio de oferta, no a un cruce real entre oferta y demanda. Ya esto, por sí mismo, debería encender todas las alarmas en cualquier análisis medianamente riguroso. Un precio fijado por la oferta causa distorsiones graves porque no todos los consumidores son iguales (incluso aplicando tasas distintas por tipología de generador de residuos —como viviendas, locales comerciales o naves industriales—, también entre sí son muy heterogéneos); genera incentivos que pueden ser tanto positivos como negativos en relación con la generación de residuos (todo siempre se mide desde la perspectiva del «castigo», no del «premio» al que es eficiente) y distorsiona el comportamiento de las empresas concesionarias del servicio.

A estas alturas, ¿alguien se ha cuestionado cuán importante es calcular la tasa como hacer más eficiente y mejorar el coste de gestión de las basuras? Porque la Ley 7/2022 dice que tiene que haber equilibrio económico en la cuenta de ingresos y gastos, pero nadie (ni el MITERD ni ningún otro ministerio) impide que se actúe por el lado de los costes para reducir todo lo posible el precio a pagar por el servicio.

Lo más triste es que, incluso antes de debatir todos estos problemas de fondo, tanto económicos como jurídicos, estamos obligados a defender lo evidente: lo formal. Cómo desde un ayuntamiento, en vez de reconocer plenamente el error devolviendo la recaudación indebidamente cobrada, se insiste en el «defecto formal» y, en cuanto se puede, se deriva la responsabilidad al Gobierno central. No seré yo quien discuta la necesidad de reformar la Ley de Residuos, igual que otros muchos preceptos que se han impuesto a lo largo de los últimos años con una total ausencia de debate y criterio científico riguroso en materia medioambiental. De esto sabe, lamentablemente, mucho el Ayuntamiento, con otra sentencia en ciernes sobre la Zona de Bajas Emisiones (ZBE).

La lección más interesante de este caso es que el derecho administrativo no es solo un conjunto de garantías formales, sino una infraestructura de producción y validación de conocimiento económico. Las memorias económicas, los informes técnicos, los trámites de información pública… no son obstáculos burocráticos ni tampoco la excusa para que se eternice en el tiempo cualquier política pública. Si se hacen bien, son mecanismos diseñados para hacer explícita la información, permitir su contraste, reducir la discrecionalidad y, en última instancia, mejorar la calidad de las decisiones.

La anulación de la tasa de basuras no es, por tanto, una victoria del formalismo sobre una política deseable o conveniente para los ciudadanos. Se trata de un recordatorio de que no hay buena política económica sin buenas instituciones formales. Y que esas instituciones no se sostienen en grandes principios abstractos, sino en detalles aparentemente «menores», como exigir que una tasa venga acompañada de una memoria completa que explique, con rigor, de dónde salen sus números.

A esto han dedicado unos cuantos años los amigos del colectivo, ya hoy difunto, «El Sol sale para Todos». A ellos, mi homenaje y gratitud.