¿Una ley para acabar con la Ley?

En 1914 se decía en Gran Bretaña que comenzaba «la guerra para acabar con las guerras». Cuatro años y diez millones de muertos después, el militar británico Archibald Wavell dijo -con trágico acierto, esta vez- que en Versalles se había firmado «la paz para acabar con la paz».

La ley de amnistía se anuncia como la ley que acabará con «el conflicto catalán». Me gustaría creerlo, pero la razón y la historia indican que puede ser una ley que acabe con el imperio de la ley. 

Dice su exposición de motivos que la Constitución no prohíbe una ley de amnistía y que si se aprueba por la mayoría del Parlamento será formal y democráticamente intachable. Pero la realidad es que -al margen de su discutible constitucionalidad- esta ley no cumple los requisitos que la doctrina moderna (Fuller, Tamanaha, recientemente Tena) exige a las normas para que podamos hablar de un auténtico Estado de Derecho. 

El primero es que se trate (Leoni) de reglas de general aplicabilidad. No es el caso de la ley de amnistía, cuya exposición de motivos reconoce como ley singular, pues se aplica exclusivamente a delitos realizados por una motivación, la independencia de Cataluña. Hasta tal punto no es general que el Gobierno ha declarado ya el número de personas a las que beneficiará. 

El segundo requisito es que las normas deben ser prospectivas, es decir que regulan situaciones futuras y no pasadas, pues de otra forma no hay libertad ni seguridad jurídica. De nuevo la proposición infringe de manera directa esta regla pues se aplica a los actos realizados entre los días 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023.

«Esta ley quizás sea otro clavo en el féretro de la seguridad jurídica, pues incluye la 18 reforma del Código Penal en tres años»

El tercero es que la ley debe ser efectivamente aplicada. Sin embargo, la propia ley anuncia que trata, justamente, de «excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes», y por tanto de no aplicar, en este caso selectivamente, las leyes. 

La cuarta es que las normas deben ser claras y no contradictorias. La amnistía se extiende a los actos «cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña». La vaguedad de la expresión y la dificultad de prueba de un elemento psicológico interno como la intención auguran graves dificultades de aplicación. Quizás haya que hacer como cuando, en La vida de Brian, este quiere entrar en el grupo subversivo anti-Roma: le preguntan si odia a los romanos. El responde que sí, pero no están satisfechos, así que le preguntan cuánto odia a los romanos y Brian responde, enfático: -«¡Mucho!». -«Estás dentro», le dice solemnemente John Cleese. 

En cuanto a las contradicciones de esta ley, destaco solo dos: incluye casi cualquier delito, pero no los que afecten a fondos europeos, con la indisumulada intención de sustraerla al juicio de los tribunales europeos; excluye los delitos de terrorismo, pero solo aquellos sobre los que hubiera recaído sentencia firme.  

Otro requisito del Derecho es que las normas sean estables, pues de otra forma no existirá seguridad para los ciudadanos ni para las empresas. Esta ley quizás sea solo otro clavo en el féretro de la seguridad jurídica, pues incluye la decimoctava reforma del Código Penal en menos de 3 años. Pero en este caso, además, proyecta la inestabilidad hacia el futuro, pues tras ella ¿qué impedirá aprobar otra, quizás por otro Parlamento de ideología opuesta? Nuestra historia demuestra que muchas amnistías fueron sucedidas de otras poco tiempo después. 

El último requisito es que debe existir una separación entre quien hace la ley y quien la aplica, es decir un poder judicial independiente con una formación específica. La ley declara que no afecta a «la separación de poderes pues el Poder Judicial está sometido al imperio de la ley» y lo que van a hacer es aplicar una nueva ley. Es cierto. La inquietud en este caso no surge de la ley misma, sino de su contexto. El pacto PSOE/Junts admite una supuesta persecución judicial por motivos políticos (lawfare) y prevé comisiones para supervisar la actuación de los jueces. A esto se añade que desde hace tiempo miembros del Gobierno vienen criticando a jueces por su interpretación de las leyes, que uno de los dos partidos del Gobierno acaba de querellarse contra varios miembros del CGPJ, y que el programa de Gobierno prevé la modificación del sistema de acceso a la judicatura. 

La exposición de motivos de la ley trata de normalizar esta ley citando pasadas amnistías en España y en el extranjero. Pero una mirada más detenida a nuestra historia no tranquiliza, sino todo lo contrario. Las amnistías se concedieron en situaciones convulsas, cuando los nuevos gobernantes no admitían la legitimidad de los anteriores y amnistiaban los crímenes de sus partidarios o socios. Y no trajeron la paz: fueron seguidas a menudo de nuevas amnistías, del mismo signo o del contrario y a veces de conflictos. El ejemplo paradigmático es la amnistía de febrero de 1936. La excepción, la de 1977, una de las pocas que fue fruto de un amplísimo consenso, que abrió la puerta a una Constitución también de consenso y al periodo más largo de nuestra historia de paz, prosperidad y … de ausencia de amnistías.  

«Sus propios promotores han admitido que la amnistía es el pago exigido por Puigdemont para la investidura»

Esta amnistía es distinta de todas las anteriores. Primero, porque no existe una crisis de legitimidad: España es un Estado de derecho, y así lo reconocen todos los índices internacionales. Además, porque no hay conflicto que la justifique: hasta que necesitó los votos de Junts el propio presidente se atribuía la superación del mismo gracias a los indultos y su gestión. Aunque ahora digan otra cosa, sus propios promotores han admitido que es el pago exigido por Puigdemont para la investidura. 

Traicionar los principios del Estado de derecho nos aleja de la democracia liberal que somos y nos acerca a las iliberales o populares. Existen indicios de esa deriva en los pactos de investidura y en la misma ley. En el pacto con ERC se reconoce una legitimidad «popular y parlamentaria» que coexiste con la «legitimidad constitucional». La ley de amnistía parece avalar esa prevalencia de la mayoría parlamentaria sobre el Derecho. Dice que «no hay democracia fuera del Estado de derecho», pero para afirmar después que es la política y no la ley la que debe dar respuestas. Añade que «el Derecho es el que está al servicio de la sociedad y no al contrario». En el contexto de esta ley anómala, es tanto como decir que el Derecho no es un límite del poder sino uno de sus instrumentos. 

En el antiguo régimen, dice Tamanaha, los límites a la tiranía eran el derecho divino -cuya sanción era la excomunión papal- y la insurrección. Hoy el primer recurso está desactivado, y parece que también lo están algunos de los contrapoderes típicos de las democracias modernas, como el Tribunal Constitucional y la Fiscalía General. Afortunadamente, nos queda una Justicia aún independiente, la Unión Europea y la sociedad civil, que debe seguir usando todos los medios legales para defender el Derecho, que es su muralla frente a los abusos del poder.