La crisis del vínculo atlántico

El artículo aborda la crisis del vínculo atlántico y el fin del orden liberal internacional, junto con la nueva estrategia de seguridad de la Administración Trump y el cambio de visión o misión de instituciones que, como la OTAN o la UE, han garantizado la democracia liberal, la defensa y seguridad y el estado de bienestar en Europa occidental, y que hoy se ven afectadas por procesos como la Globalización y la Revolución digital y tecnológica.

Todo se mueve bajo nuestros pies. Lo que antes parecía firme y consolidado ahora se muestra agrietado, necesitado de urgentes reformas o incluso de optar por su demolición para levantar en su lugar otra construcción, acorde con las nuevas necesidades y circunstancias. Durante décadas asistimos a un brillante desarrollo económico y social amparado por dos grandes instituciones. Por un lado, la OTAN, vínculo entre ambas orillas del Atlántico, que nos garantizaba seguridad. Con el tiempo había llegado a convertirse en un sistema de defensa colectivo, algo sin precedentes, que nos había creado la ilusión de que la paz estaba consolidada. Algunos incluso se referían a ella como un derecho. Por otro lado, la Unión Europea, fase actual del proceso de integración europeo, que había pasado de ser un incipiente mercado común a una unión monetaria y económica, acompañada por avances en justicia, policía y acción exterior. La Unión Europea nos proporcionaba estabilidad económica y garantía de progreso. La riqueza aumentaba y con ella podíamos mantener un generoso estado de bienestar, otro derecho adquirido, que mantenía cohesionada a la ciudadanía. De pronto ambas instituciones manifiestan públicamente su dificultad para cumplir los objetivos para los que habían sido creadas o las expectativas que habían despertado entre la gente.

Pero la tierra se mueve bajo nuestros pies no porque ambas instituciones estén funcionando incorrectamente, sino porque las circunstancias están cambiando a gran velocidad. Todo ente político está sometido al paso del tiempo, se crea en un determinado entorno y con unos objetivos precisos, pero al cabo de unas décadas se encontrará en una situación de incómodo anacronismo. El gran tema de nuestro tiempo es la convergencia de Globalización, Revolución digital y Revolución bio-tecnológica, provocando un radical «cambio de época» que cuestiona el conjunto de paradigmas que dieron forma a un tiempo histórico ya superado, garantizando la convivencia y el bienestar. Las sociedades se inquietan, surgen nuevas formaciones políticas, las agendas ya son otras y en este marco de inestabilidad aquellas instituciones que actuaron como pilares de nuestro mundo se encuentran paralizadas ante las divisiones que surgen en sus órganos políticos.

«El gran tema de nuestro tiempo es la convergencia de Globalización, Revolución digital y Revolución bio-tecnológica, provocando un radical ‘cambio de época’»

Estados Unidos ha planteado bruscamente dos temas fundamentales en la OTAN: su grado de compromiso y la exigencia de un aumento de las capacidades. Tras décadas de indiscutible liderazgo norteamericano y de bajas inversiones en defensa por parte de un gran número de aliados, el cambio de rumbo supone una auténtica crisis de incierta salida. La posición de la Administración Trump es coherente en perspectiva histórica, pero no por ello menos disruptiva.

Desde su fundación hasta el final de la II Guerra Mundial, Estados Unidos había tratado de no inmiscuirse en asuntos internacionales, salvo en lo que afectaba a su «patio trasero», la libre navegación por los mares y la seguridad jurídica de sus exportaciones. El comercio es el fundamento del bienestar norteamericano y, por lo tanto, la primera preocupación de su política exterior. El hundimiento del Lusitania fue la gota que desbordó el vaso de la paciencia norteamericana, dando paso a su entrada en la I Guerra Mundial, como el ataque a la flota amarrada en Pearl Harbor llevó a su ingreso en la II Guerra Mundial. Es a partir de ese momento cuando las elites norteamericanas se replantean en profundidad su acción exterior, dando paso a una auténtica revolución diplomática. Bajo la Administración Truman las elites norteamericanas dieron forma a una nueva estrategia, dirigida a establecer un orden internacional fundamentado en los principios de la filosofía liberal y que se organizaría mediante políticas, instituciones y tratados de muy distinta índole. Se partía del principio kantiano de que la paz estaba íntimamente vinculada a regímenes políticos representativos y se desarrollaba a través de instituciones orientadas a la gestión de crisis y de organizaciones defensivas.

La denominada Alianza Atlántica es una expresión regional del orden liberal internacional promovido por la Administración Truman. Hace referencia al compromiso de dos Estados norteamericanos y de un conjunto dinámico de europeos más Turquía para avanzar juntos en la misma dirección, con tres líneas de acción fundamentales. 

La primera de orden político, la defensa y promoción de la democracia. Se trata de un club de democracias convencidas tanto de su propia debilidad como de la necesidad de extender este sistema político más allá de sus fronteras como garantía de seguridad y de desarrollo económico. Eran conscientes de que el arraigo de la democracia dependía de la armonía social y esta, a su vez, del desarrollo económico. En Europa esto dio paso al denominado «consenso socialdemócrata». 

«Para garantizar la soberanía y el ejercicio de la democracia en el Viejo Continente, Estados Unidos aceptaba suscribir un compromiso defensivo, que se plasmó en el Tratado del Atlántico Norte en 1949»

La segunda es económica. Para garantizar ese bienestar social, que estaba en la base de todo el entramado, era necesario, en primer lugar, reconstruir Europa, para lo que se diseñó el Plan Marshall. En segundo lugar, se favoreció la apertura de mercados. El Plan Marshall fue el primer paso, seguido por el apoyo norteamericano al proceso de integración europeo y a una estrecha relación del mercado norteamericano con el europeo para beneficio mutuo. En perspectiva corporativa, a la altura de los años sesenta y setenta resultaba evidente la comunidad de intereses, el destino común y la hegemonía de Estados Unidos. 

La tercera línea de acción es de defensa y está íntimamente vinculada con las dos anteriores. Para garantizar la soberanía y el ejercicio de la democracia en el Viejo Continente, Estados Unidos aceptaba suscribir un compromiso defensivo, que se plasmó en el Tratado del Atlántico Norte, firmado en Washington DC en 1949. No se trataba de una coalición dirigida a contener y, en su caso, derrotar a la Unión Soviética. De hecho, en el tratado no se citaba a la potencia comunista. Bien al contrario, se buscaba consolidar una alianza, un vínculo sin límite temporal, en torno a la defensa y promoción de la democracia. Era un experimento único en la historia, cuya evolución ha resultado prodigiosa. Para poder desarrollar los objetivos establecidos en el tratado se creó la Organización para el Tratado del Atlántico Norte, dotada de una secretaría general, un Comité Militar y un conjunto de mandos. Con el paso del tiempo y como resultado del grado de integración alcanzado, la OTAN se convirtió en un sistema de defensa colectivo, un hecho sin duda sobresaliente.

Las tres líneas de acción –política, económica y defensiva– son complementarias y encuentran su coherencia, su sentido, en la voluntad conjunta de establecer y desarrollar un orden internacional fundamentado en la filosofía liberal. Con ello Occidente entraba en un nuevo período de su historia, tratando de superar experiencias pasadas de resultados desastrosos y logrando, sin lugar a duda, consolidar seis décadas con niveles de paz, desarrollo económico, bienestar, justicia y libertad como nunca habían conocido los Estados miembros.

Hoy es un lugar común hablar de la crisis del vínculo atlántico. Nadie lo pone en duda, porque resulta obvio. Lo que no parece estar tan claro es su origen. A menudo nos encontramos con juicios contradictorios, confundiendo en ocasiones la Alianza con sus líneas de acción. El orden internacional fue durante décadas el núcleo del pensamiento estratégico norteamericano y la mejor garantía de sus intereses nacionales. Pero en la vida nada perdura indefinidamente. Desde la Gran Recesión y la llegada de Obama a la Casa Blanca, las elites norteamericanas han puesto en duda su utilidad y adecuación a sus citados intereses. Con Obama se pasó de liderar a un medido retraimiento, que no ponía explícitamente en peligro el futuro del orden liberal, pero sí el papel que su creador y principal responsable cumpliría. Con la segunda llegada de Trump sí se ha hecho explícita la renuncia de Estados Unidos a participar en dicha estrategia y no digamos en liderarla.

«La Administración Trump ha rechazado el orden liberal de manera consciente y razonada».

La Administración Trump ha rechazado el orden liberal de manera consciente y razonada. A su entender no es acorde con los intereses nacionales, posición compartida por figuras de la oposición demócrata. El cansancio derivado de conflictos sin fin por el compromiso con la promoción de la democracia, los cambios culturales consecuencia del proceso de Globalización, la deslocalización y externalización de procesos productivos, con los previsibles efectos en el mercado laboral, y el desarrollo de la Revolución digital han generado importantes efectos cuya interacción ha dado paso a nuevas mentalidades en la sociedad estadounidense. Trump es a la vez causa y efecto de esos cambios. El resultado es un estado de opinión muy distante del que llevó a Harry Truman a tomar la iniciativa de establecer un orden internacional.

Este abandono se manifiesta en las tres líneas de acción citadas. No solo han abandonado la promoción de la democracia, sino que incluso apoyan en países aliados a formaciones políticas que cuestionan tanto su constitución como la propia democracia. Es el caso, entre otros, de Alternativa por Alemania. Al poco de llegar a la Casa Blanca, Trump envió a Venezuela un mensaje tan realista como deprimente para la oposición, planteando un acuerdo si el régimen bolivariano renunciaba a promover la inmigración y la entrada de drogas en Estados Unidos. Por último, pero no menos importante, la Administración Trump está promoviendo leyes y políticas en su país que suponen una violación de su propio modelo de democracia. Nos hallamos, tanto en Estados Unidos como en otros Estados occidentales, ante la emergencia, por un lado y otro del espectro político, de alternativas a la democracia liberal, para muchos un resto anacrónico de un mundo superado.

En un tiempo breve hemos pasado de plantear y negociar un tratado de libre comercio entre Estados Unidos y la Unión Europea, colofón natural del orden liberal internacional y de la Globalización, a erigir barreras arancelarias, tratando a la otra parte de rival aprovechado y ventajista. El lenguaje va en paralelo a los hechos. Un nuevo paradigma se impone en el comercio entre ambas orillas del Atlántico, prueba de que ya no se percibe el futuro como una empresa común, sino más bien como un juego de suma cero. Estados Unidos quiere proteger su mercado para facilitar el desarrollo de sus propias corporaciones y, con ellas, de puestos de trabajo para los ciudadanos norteamericanos, víctimas de la Globalización y de la Revolución digital. Animan a nuestras empresas a mudarse, mientras pugnan por alcanzar posiciones ventajosas en nuestros mercados para las suyas. A pesar del alto grado de integración alcanzado, hemos vuelto a ser fundamentalmente rivales.

En estas circunstancias, ¿qué es lo que nos queda por defender? La alianza, que no coalición, lo era para garantizar y promover la democracia, pero es evidente que el Estado pilar de la Alianza ha abandonado estos objetivos. Es más, no es el único. Aunque el panorama es cambiante, hoy en día otros Estados miembros de la OTAN –como Hungría, Eslovaquia, Turquía o España– están en la misma línea, aunque no por las mismas razones. La OTAN no fue creada como un proyecto en sí mismo, sino como parte de un todo y ese todo ya no existe.

¿Y ahora qué? El orden liberal internacional ya no existe, por lo que la Alianza Atlántica ha perdido sentido. No es posible hablar con Estados Unidos de la promoción de la democracia. De hecho, la democracia está en peligro en el conjunto de Occidente y es a la Unión Europea a quien corresponde liderar su defensa en el Viejo Continente. En el plano comercial la posición mayoritaria, liderada por la Comisión Europea, apunta a que debemos defendernos de la competencia desleal china, pero también a la imperiosa necesidad de desarrollar la innovación y la competitividad, especialmente en todo lo relativo a la Revolución tecnológica, para evitar un excesivo grado de dependencia respecto de Estados Unidos. El tema de la defensa, sin embargo, permite un enfoque más optimista por su singularidad en relación con las dos líneas de acción precedentes. Me refiero a la existencia de una institución extraordinaria, la Organización para el Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que con el tiempo permitió la formación de un sistema de defensa colectivo, un activo de valor incalculable.

Cuando se creó la OTAN su primer secretario general, el general británico lord Ismay, explicó de manera coloquial el sentido de la nueva organización: «To keep the Russians out, the Americans in and the Germans down». Dejando a un lado la cuestión alemana, que en la actualidad resulta tan anacrónica como carente de sentido, el espontáneo comentario de lord Ismay resulta enormemente significativo por dos razones fundamentales: ¿dónde queda la protección y promoción de la democracia? Su propuesta, pragmática y realista, se centraba en lo inmediato. Era un militar, no un político o un diplomático, por lo que le interesaba más la misión que la visión. Si de lo que se trataba, y trata en la actualidad, es de una misión, ¿es la OTAN una alianza o una coalición?

«¿Y ahora qué? El orden liberal internacional ya no existe, por lo que la Alianza Atlántica ha perdido sentido».

Al poco de disolverse la Unión Soviética, hubo quien, en seminarios de alto nivel de la propia OTAN, propuso su disolución. El argumento, en coherencia con el planteamiento de lord Ismay, podría resumirse en «mission accomplished». Cumplida la misión de defender la libertad y soberanía de Europa frente a la amenaza soviética, qué sentido tenía mantener la organización. Se iniciaba un tiempo que requería de nuevos planteamientos. Como era de imaginar, la propuesta no fue bien recibida. La razón no tenía que ver con los razonamientos esgrimidos, sino con el convencimiento de que la OTAN era un activo extraordinariamente valioso que no se podía perder. Para las elites políticas y diplomáticas occidentales el problema no residía en saber si la OTAN era el instrumento de una alianza o de una coalición, sencillamente era algo de lo que no estaban dispuestos a prescindir. Recuerdo debates de aquellos días en la comunidad estratégica española sobre la viabilidad de la OTAN en un entorno diferente, en el que la institución actuaba ya sin estrategia ni rumbo. Más de uno apuntó entonces que una organización como esa, rebosante de funcionarios, no necesita visión para sobrevivir. Era muy capaz de inventarse las misiones que fueran necesarias para justificar su existencia. Estoy convencido de que la inercia de una institución tan importante como la OTAN le puede garantizar un tiempo de supervivencia sin una misión que le dé sentido, pero ese tiempo es limitado. En esa situación nos encontramos en la actualidad.

Es evidente que la OTAN perdió su visión original, la vinculada al mantenimiento del orden liberal, pero hoy también resulta evidente que ha perdido el proyecto alternativo elaborado por la Administración Biden como respuesta a la invasión de Ucrania. Biden había vuelto a la doctrina Ismay, «Russians out, Americans in», y, ante una situación de emergencia, fue capaz de sacar adelante un nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, en la cumbre de Madrid de junio de 2022, en el que se consideraba a Rusia como «amenaza», se reconocía que China planteaba «retos sistémicos» a los Estados miembros, se denunciaba la invasión rusa de Ucrania y se comprometía a defender la plena soberanía de su territorio nacional. El Concepto no contenía una estrategia, pero sí sus principios fundamentales. Seguía sin quedar claro, de hecho, si la OTAN era una alianza o una coalición, pero había una visión y una misión. Lamentablemente, como Putin supuso, la visión se esfumó al poco tiempo. 

La Administración Biden hizo un gran esfuerzo para salvar a la OTAN de su reconocido declive, debido a la ausencia de visión, de sentido. Entendió que ante un hecho de la gravedad de la invasión de Ucrania o la OTAN reaccionaba o su futuro entraba en un callejón sin salida. El Concepto fue un buen paso, un ejemplar ejercicio diplomático estadounidense. Sin embargo, el siguiente paso, la misión, fue contradictorio. Si en el Concepto se hablaba de integridad territorial, la política que se siguió renunciaba, de hecho, a ese objetivo, limitándose a buscar el agotamiento del agresor a un alto coste del agredido. Preocupaba tanto la victoria rusa como su derrota. Evitar ambas tenía la doble consecuencia de castigar a Ucrania y de negar el Concepto. Cuestionar la resistencia rusa es de una ingenuidad imperdonable. Putin, como sus predecesores durante el Imperio zarista y la Unión Soviética, no ha tenido reparo en sacrificar a su población en el altar de la causa imperial de Rusia. Con el paso del tiempo parte de la población occidental ha comenzado a cuestionar el sentido de esa política, así como la conveniencia de proteger a Ucrania a costa de sus relaciones con Rusia.

Putin apostó desde un primer momento por que la OTAN no sería capaz de mantener su posición. Con la llegada de Trump a la Casa Blanca pudo constatar que estaba en lo cierto. El presidente norteamericano ha hablado con naturalidad y reiteradamente de la necesidad de dividir Ucrania para satisfacer las exigencias rusas, puesto que desde su perspectiva «realista» nadie iba a hacer nada para expulsar a Rusia. Al mismo tiempo ha retirado tropas norteamericanas de primera línea. Eran el mecanismo de compensación del artículo 5º del Tratado del Atlántico Norte. El compromiso explícito en dicho artículo es débil, pues deja a cada una de las Partes la decisión del grado de implicación en la respuesta a la agresión. La presencia de esas tropas suponía la garantía de que en caso de agresión convencional la primera potencia atacada sería Estados Unidos, por lo que su reacción sería inmediata y contundente. Por último, aunque no menos importante, el Gobierno de Washington ha retirado ayuda económica y militar a Ucrania. La suma de estas tres acciones representa, en la perspectiva de Trump, un claro gesto de disposición a negociar con Putin un acuerdo general que vaya más allá de Ucrania, incluyendo el comercio de materias primas y todo lo relacionado con el Ártico. Es sorprendente que un presidente norteamericano cometa un error diplomático tan obvio, asumiendo el papel de Neville Chamberlain en la cumbre de Múnich. Una de las lecciones supuestamente aprendidas de la II Guerra Mundial se resume en las denominadas «estrategias de pacificación». Churchill nos explicó que ceder ante una potencia autoritaria o totalitaria no es interpretado como un gesto negociador en pos de un entendimiento sino, bien al contrario, como una manifestación de debilidad. Las cesiones realizadas en Múnich no evitaron la guerra, sino que dieron paso a la invasión de Polonia. Trump trata de «resolver» el conflicto cediendo terreno y planteando lucrativos negocios para ambas partes, sin entender que ceder terreno, junto con la retirada de tropas y el estrangulamiento financiero y militar de Ucrania, solo animan a Rusia a aplazar el final y avanzar posiciones, y que la lógica rusa responde a objetivos distintos a los económicos o mercantiles. Ni Putin ni su equipo tienen mucho que ver con el perfil de un empresario. No gobiernan empresas sino un imperio. Paradójicamente, Trump se ve a sí mismo como un macho alfa cuando a ojos de los inquilinos del Kremlin es un caniche al que se puede domar con la expectativa de provechosos acuerdos comerciales, mientras destruye la Alianza Atlántica, el muro de contención de la influencia rusa en el Viejo Continente. 

La naturalidad con la que tanto el presidente Trump como otros dirigentes europeos hablan de una distribución de territorios ucranianos es sorprendente. Parecen no ser conscientes de lo que supondría abrir la posibilidad de modificar las fronteras resultantes de la II Guerra Mundial y de la disolución de la Unión Soviética, precisamente en un momento en el que los movimientos nacionalistas crecen en toda Europa y comienzan a llegar al poder. La inviolabilidad de las fronteras es uno de los pilares sobre los que hemos edificado nuestro orden jurídico internacional. Abrir la veda de su revisión puede tener efectos catastróficos. 

Una alianza puede sobrevivir durante un tiempo sin visión ni misión, pero si a esas carencias sumamos una severa falta de capacidades por parte de buena parte de sus miembros, la gravedad de la situación aumenta y ello por dos razones complementarias. Sin capacidades no es posible cumplir las misiones ni generar disuasión sobre nuestros enemigos. Si los Estados miembros no invierten en defensa, ni aun queriendo podrán ayudar al que lo necesite. Sencillamente buscan protección en la OTAN, pero no están dispuestos a sacrificarse por los demás. Desde los años de la Guerra Fría venimos hablando del «burden sharing». En Gales aprobamos que sin una inversión mínima anual del 2% del PIB no se podría considerar que un Estado miembro estuviera cumpliendo su parte. En La Haya, más recientemente, hemos subido el listón al 3,5%, más un 1,5% en seguridad. En anteriores ocasiones los objetivos no se cumplieron. Sabemos que, en relación con lo aprobado en La Haya, algún país, en concreto España, se ha negado a alcanzarlo y que otros lo han aprobado, pero no lo van a cumplir.

«Cuestionar la resistencia rusa es de una ingenuidad imperdonable».

La reciente publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos no ha hecho más que agravar la situación. No solo ratifica la ya conocida ruptura con el orden liberal, además prima el entendimiento con sus rivales estratégicos, China y Rusia, al mantenimiento de los fundamentos de la propia Alianza. En el documento encontramos afirmaciones que suponen una agresión a sus aliados. No es este el lugar para llevar a cabo un análisis en profundidad de un documento de indiscutible importancia, pero sí de mencionar algunos aspectos que refieren directamente a la relación con los Estados y organizaciones europeas. Para la Administración Trump, Europa se encuentra en un grave proceso de crisis civilizacional, causada por el abandono de sus valores tradicionales y el efecto de corrientes inmigratorias mal gestionadas. Este estado de decadencia supone una amenaza para los Estados Unidos, por lo que debe inmiscuirse en los asuntos internos de los Estados del Viejo Continente para apoyar a las fuerzas políticas nacionalistas y próximas al programa MAGA, única forma de revertir el proceso. Estamos, por lo tanto, ante el explícito reconocimiento de un estatuto de soberanía limitada europea como garantía de los intereses superiores estadounidenses. En esta singular interpretación de la realidad europea se llega a afirmar que las instituciones comunitarias están dirigidas por personas que no han sido elegidas y que están al servicio de ideologías contrarias a los auténticos valores occidentales. Nadie sabe quién ha otorgado a la Casa Blanca la condición de juez supremo de nuestros valores culturales, pero no deja de sorprender que considere a la Unión Europea en su conjunto como expresión de todo lo que cuestiona la supervivencia de Occidente. Frente a ello se reivindica la nación, la misma que nos llevó a dos guerras mundiales y que no habría sido capaz de recuperarse de la segunda sin apoyarse en el proceso de integración continental, al que debe también el nivel de desarrollo económico y social que hoy disfrutamos. La Unión Europea es el instrumento del que disponemos los europeos para afrontar los retos que plantea la Revolución tecnológica, retos que ningún Estado continental podría asumir por separado. Esta segunda injerencia en los asuntos europeos es tan inaceptable como interesada. Si con el apoyo a las fuerzas nacionalistas practica el clásico divide y vencerás, haciendo de paso el juego a la política rusa, con su declarada voluntad de acabar con la Unión Europea busca poner fin a los controles de todo tipo que las empresas norteamericanas encuentran en nuestro entorno regulatorio. En la visión MAGA, Europa no pasa de ser un mercado cautivo cuyo destino no es otro que estar al servicio de los intereses de Estados Unidos. 

En un plazo breve nos encontraremos de bruces con el resultado de la política seguida en Ucrania, a partir de lo aprobado en Madrid. Será el momento de valorar el «para qué» de la existencia de la OTAN en un entorno estratégico postorden liberal y en el que «las altas partes contratantes» tendrán que decidir sobre el sentido de su participación y de la propia existencia de la organización. El grado de dependencia militar respecto de Estados Unidos es grande e irresoluble en el corto plazo. La responsabilidad europea es innegable. Está cosechando lo que sembró durante décadas, ignorando sistemáticamente la realidad y dejándose llevar por ensoñaciones ideológicas. Es posible que en un tiempo relativamente breve una nueva Administración estadounidense dé un cambio de rumbo, pero a lo más que podemos aspirar es a que no sea antieuropea. Como recordaba recientemente Emilio Lamo de Espinosa, nuestro mundo se edificó sobre dos procesos: el sistema de defensa colectivo en torno a la OTAN, lo que Brzezinsky dio acertadamente en llamar el «protectorado», y la unificación europea. Ambos están en crisis y podría ocurrir que uno o los dos sean incapaces de adaptarse a los nuevos tiempos, desapareciendo o pasando a la irrelevancia. Sería un desastre, porque ahora más que nunca necesitamos más OTAN y más Unión Europea.