Creerse las reglas fiscales
«Será difícil lograr un acuerdo sobre los presupuestos que contribuya a la consolidación fiscal y al tiempo satisfaga las demandas de los socios del Gobierno»
Ilustración de Alejandra Svriz.
La primera en saltárselas fue Alemania. En 2003. Y a finales de ese mismo año Francia también. El déficit público de ambas superaba el 3% de sus respectivos PIB. Debían ser sancionadas. Eran las reglas fiscales que recogía el pacto de Estabilidad y Crecimiento, piedra fundacional de la unión monetaria. Pero los ministros de Finanzas de la Unión Europea bloquearon cualquier intento de la Comisión de aplicarles el castigo. El euro llevaba apenas cinco años en circulación. El proyecto era aún frágil. La economía alemana seguía digiriendo la reunificación con la antigua RDA. Francia entraba en recesión. Nadie se atrevió a castigar a las dos principales economías europeas. Se acordó darles de plazo hasta 2005 para que arreglasen sus finanzas públicas. Paradójicamente fue el Reino Unido el miembro más crítico con esa concesión: ¿de qué servían las reglas si no se cumplían? Fue el primer golpe que recibió la credibilidad de la disciplina fiscal. Una disciplina que, con algunos cambios, los 27 países miembros han decidido volver a abrazar en 2024 tras 27 meses en suspenso para facilitar la salida del colapso económico provocado por la pandemia, primero, y permitir las ayudas fiscales que han mitigado los efectos inflacionistas de la crisis energética derivada de la invasión rusa de Ucrania, después.
La excepción hecha con Alemania y Francia sentó un mal precedente. Y cuando estalló la crisis financiera de 2008, que puso en evidencia los excesos crediticios de las economías europeas periféricas, nada acostumbradas a los bajos tipos de interés que trajo su integración en el euro, la disciplina fiscal vivió sus horas más bajas. Inicialmente la respuesta a la crisis fue apostar por el aumento del gasto público. Pero ese entusiasmo keynesiano duró un cuarto de hora. El tiempo suficiente para que el déficit fiscal en España pasara del 3% al 11% en apenas dos años. Además de programas inútiles para reactivar la economía como el Plan E de Zapatero, el déficit se disparó por el descalabro los ingresos fiscales y el vertiginoso aumento de los gastos en prestaciones sociales. Baste recordar que la tasa de desempleo llegó a rozar en España el 26% en 2012.
«España no fue intervenida de igual manera, aunque sí tuvo que hacer un fuerte ajuste fiscal a cambio de recibir más de 40.000 millones»
¿Cómo exigir a esos países en apuros que cumplieran con el pacto de estabilidad? Alemania y las economías acreedoras y más disciplinados del centro y norte de Europa lo hicieron. Pero no fue invocando el pacto de estabilidad. Ni amenazando con sanciones. Lograron imponerles un férreo ajuste fiscal porque estos dependían de la llegada de los fondos de rescate acordados por la UE, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional para ellos. Irlanda, Portugal, Grecia y Chipre fueron intervenidas. O reduces el déficit y la deuda y reformas tu economía o no recibes el dinero para pagar a tus funcionarios y los servicios básicos. España no fue intervenida de igual manera, aunque sí tuvo que hacer un fuerte ajuste fiscal a cambio de recibir más de 40.000 millones de euros del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para rescatar su sector financiero, golpeado por la pésima gestión de las cajas de ahorro, de titularidad pública, que acumulaban en sus balances grandes cantidades de activos inmobiliarios tóxicos. Tal fue el descalabro, que hoy sólo quedan dos de las 45 existentes antes de la crisis financiera.
El draconiano ajuste fiscal impuesto entonces tuvo un enorme coste económico y social. Y no fue hasta que cambió el rumbo de la política monetaria, de restrictiva a expansiva, con la llegada del nuevo presidente Mario Draghi del BCE, que pudo empezar a verse la salida del túnel. El italiano se saltó el ortodoxo mandato de la autoridad monetaria europea y decidió usar las mismas herramientas que su homólogo estadounidense para contener la crisis de la deuda que amenazaba con romper el euro: comprar bonos y otros activos a las entidades financieras para sanear sus balances y rebajar los tipos de interés con el objetivo de abaratar la financiación de los Estados soberanos miembros y dinamizar el crédito privado. La UE tardó cinco años en superar la recesión. Y casi otros tantos en crecer con vigor y lograr que la inflación se elevara para acercarse al objetivo del 2% fijado por el BCE.
Cuando apenas recuperábamos la estabilidad, vino la pandemia y luego la crisis de Ucrania. La respuesta europea fue la opuesta: la política fiscal ha sido expansiva y la monetaria tal principio lo fue también. Durante dos años y medio, 800.000 millones de euros (la mitad a fondo perdido) se han puesto a disposición de los países miembros más afectados, Italia y España, sobre todo. Y el BCE ha contribuido a facilitar esa recuperación comprando todas las emisiones de deuda de los Estados soberanos al tiempo que aseguraba una financiación a tipos de interés negativos. Así hasta que el colapso de las cadenas de suministro coincidiendo con la euforia de la demanda en la salida de la crisis y la posterior subida de los precios del gas y petróleo disparó la inflación a las tasas más altas de los últimos 40 años. En julio de 2022 el BCE se vio obligado a subir sus tipos y dejar de comprar activos financieros. En todo ese tiempo se aparcaron los objetivos de déficit o deuda. El pacto de estabilidad quedó suspendido.
«España es una de las economías que más se ha alejado de la convergencia en estos últimos años»
A finales de diciembre y coincidiendo con la presidencia de turno española del Consejo de Europa, los 27 llegaron a un acuerdo in extremis para reformar ese pacto y lograr así que los países miembros del euro arrancaran el año con un marco normativo renovado que les permitiera cumplir con sus compromisos de consolidación fiscal. Se acabó la tregua. El pacto reedita los objetivos del 3% de déficit y el 60% de deuda, pero introduce más flexibilidad en plazos y la posibilidad de acordar con Bruselas una senda de ajuste adaptada a las circunstancias de cada país. El Gobierno de Pedro Sánchez reivindica este acuerdo alcanzado a última hora como una victoria de su presidencia.
¿Cómo de lejos está cada país miembro de esos objetivos fiscales? Hay 11 que superan el límite del 3% de PIB en sus déficit. Y casi la mitad tienen una por encima del 60% del PIB. En cinco de ellos (Francia, Italia, España, Bélgica y Grecia) esta está por encima del 100%. España es una de las economías que más se ha alejado de la convergencia en estos últimos años. Es probable que cierre 2023 con un déficit del 4% de su PIB o algo por encima. Y su deuda está en el 113% del PIB. Tras llegar al 125% en lo peor de la crisis, en marzo de 2021, aún no ha recuperado los niveles prepandemia de 2019 (98%), a pesar de que su PIB sí. Dos puntos incluso por encima. Lo que significa que hay una deuda estructural que se resiste a bajar. Portugal, con cinco años de gobiernos de izquierdas también y que partía de una situación fiscal peor que la española, ha conseguido cerrar 2023 con un superávit fiscal del 0,5% del PIB y rebajar su deuda al 96% del PIB.
¿Y qué dicen los expertos del acuerdo? Para los profesores Enrique Feás y Federico Steinberg, investigadores del Real Instituto Elcano, las nuevas reglas suponen un avance y una modernización con respecto a las anteriores, pero tiene dos problemas fundamentales: «Cumplen sólo parcialmente el objetivo de crear un marco sencillo, flexible y creíble y son inadecuadas para el contexto geopolítico actual».
Sobre este último punto advierten del riesgo de que su aplicación reduzca la inversión pública en los Estados más endeudados en un momento en que es crucial la inversión en la transición verde y digital y en la transformación industrial para poder competir con otros bloques que están apostando por políticas industriales agresivas. Feás y Steinberg lamentan también que finalmente no se haya reforzado el papel de las instituciones fiscales independientes, como la AIReF española. «Cuando las decisiones dependen exclusivamente de la Comisión y del Consejo, y no de terceros independientes, la probabilidad de que el juego político se transforme en arbitrariedad es más elevada». Y en manos de un Gobierno como el de Pedro Sánchez, con su demostrada tendencia a colonizar las instituciones públicas que deben ejercer de contrapoder, este hubiera sido un logro deseable.
«Un nuevo ‘shock’ en los precios del petróleo aplazaría las esperadas bajadas de los tipos de interés por parte del BCE»
El incierto contexto internacional puede también dificultar los esfuerzos de consolidación fiscal. El riesgo de que se extienda la guerra entre Israel y Hamás al resto de la región es muy elevado. Un nuevo shock en los precios del petróleo aplazaría las esperadas bajadas de los tipos de interés por parte del BCE que se espera ayuden a relanzar la actividad económica y amortigüen los efectos de una política fiscal más restrictiva. En el caso de España, hay una dificultad añadida. Será muy difícil lograr un acuerdo sobre el proyecto de Presupuestos Generales que contribuya a la consolidación fiscal y al tiempo satisfaga las demandas particulares de todos los socios de investidura del Gobierno. La agónica sesión plenaria vivida en el Senado la semana pasada para aprobar dos de los tres reales decretos es sólo un aviso de lo que está por venir.
Pero la pregunta es: ¿servirá este nuevo marco para dar por fin credibilidad a esas reglas? ¿Se activarán las sanciones si se incumplen los requisitos? Sería la primera vez. Pero quizás eso les daría la credibilidad que nunca terminaron de tener. El acuerdo opta por una reducción en el importe de las multas, pero con una aplicación supuestamente más estricta. Los desequilibrios fiscales acumulados por España, el estrecho margen de maniobra para hacer el ajuste fiscal dados sus compromisos de gasto (fundamentalmente en pensiones, en la condonación de la deuda a Cataluña como parte del pacto de investidura con ERC, que debería hacerse extensible a otras comunidades y se elevaría a 45.000 millones de euros, el pago del servicio de la deuda) y la caída de los ingresos en 2024 al desaparecer el efecto de la inflación sobre la recaudación y ralentizarse la actividad económica, convierten a España en una potencial candidata a estrenar ese régimen sancionador.
