Una ley programa para la defensa nacional
España necesita una ley de programas que sea fruto de un consenso parlamentario amplio
Militares recogiendo la bandera de España. | Ep
La Defensa no se improvisa. La adquisición de los modernos sistemas de armas implica plazos largos de definición, desarrollo y producción de nuevos sistemas tecnológicamente cada vez más avanzados y operativamente más complejos. No se trata solo de gastar más en nuestra defensa, como nos exige la OTAN y nos impone nuestro entorno estratégico, sino de establecer un marco de referencia a largo plazo. España necesita con urgencia una ley de programas para la Defensa que sea fruto de un consenso parlamentario amplio y que cuente tanto con las Fuerzas Armadas como con el sector industrial, de forma que el aumento de la inversión en defensa tenga un verdadero sentido estratégico y permita al mismo tiempo fortalecer nuestra seguridad nacional, nuestra capacidad tecnológica e industrial y nuestra autonomía estratégica.
España ha pasado a ser el farolillo rojo del pelotón aliado. Durante décadas siempre fuimos en la cola del esfuerzo en defensa de la OTAN, solo por delante del pequeño Luxemburgo, pero la estimación para 2024 es que incluso este país nos adelante. Lo peor es que en un momento en que toda Europa está esprintado en su gasto militar, la distancia de España respecto al pelotón europeo lejos de disminuir se está incrementando. Así, España invierte hoy un 1,29% de su PIB en Defensa, frente a una media de los países europeos aliados de la OTAN que ya supera el 2%. Hace una década la distancia era de 0,5 puntos.
Esto no significa que nuestro presupuesto de defensa no esté creciendo. La propia OTAN reconoce en su estadística que España está haciendo un esfuerzo al aumentar su gasto en defensa en 2024 en un 9,3% respecto al año anterior. El problema es que el resto de los aliados europeos lo hicieron en más de un 17%. El resultado es que España se descuelga cada vez más del grupo en lugar de aproximarse.
Las consecuencias de este desfase tienen un alto coste para nuestro país. En primer lugar, nos jugamos nuestra credibilidad. España ya se comprometió junto al resto de aliados en la cumbre de la OTAN en Gales de 2014 a alcanzar el 2% del PIB para defensa, ante los nubarrones que comenzaban a asomar en la seguridad europea con la anexión rusa de Crimea. Posteriormente, el Gobierno socialista abandonó ese objetivo, que volvió a retomar en la Cumbre aliada de Madrid del pasado año. Sin embargo, existen dudas sobre que podamos alcanzar ese objetivo en 2029, como afirma la actual ministra de Defensa.
En segundo lugar, nos jugamos ser un socio relevante dentro de la Alianza Atlántica. España por su dimensión demográfica, económica, cultural y por su posición geoestratégica debería ser unos de los aliados relevantes dentro de la OTAN. Sin embargo, nuestra dimensión militar nos convierte en un socio menor. Alemania o el Reino Unido cuadriplican el gasto en defensa de España, Francia lo triplica, Italia, e incluso Polonia, prácticamente nos doblan. Es verdad que las Fuerzas Armadas españolas son de una gran austeridad y que su eficacia está por encima de su nivel de gasto, pero sus limitaciones presupuestarias las dejan como unas fuerzas de segundo nivel en respecto a las principales potencias europeas.
En tercer lugar, nuestro escaso esfuerzo en defensa nos invalida como uno de los países llamados a liderar la defensa europea en un momento en el que la seguridad será uno de los ejes fundamentales de la nueva agenda de la Unión. Hay una contradicción entre el discurso europeísta que busca un mayor protagonismo de España en una futura defensa común y una realidad presupuestaria que hace nuestra contribución a la defensa europea muy limitada. En el futuro, el peso de cada miembro en la definición de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea vendrá condicionada en buena medida por la dimensión militar de cada país.
Por último, más allá de nuestros compromisos con la OTAN y de nuestras aspiraciones europeas, incrementar nuestro esfuerzo en defensa es una exigencia estratégica en un mundo en el que todos los países de nuestro entorno están incrementando su gasto militar y modernizando aceleradamente sus Fuerzas Armadas. En esta nueva era caracterizada por una creciente conflictividad, en la que proliferan los conflictos armados y en el que el uso de la fuerza es cada vez más recurrente para solucionar contenciosos o defender los propios intereses, la debilidad militar de España resulta especialmente peligrosa.
La cifra mágica del 2%
Medir el gasto en Defensa no es tarea sencilla porque cada país tiene sus propios criterios presupuestarios que ofrecen cifras diferentes. Así, si consideramos únicamente el presupuesto inicial del Ministerio de Defensa aprobado en las Cortes en España, el porcentaje de gasto militar apenas llega al 1% del PIB en 2023. Pero si consideramos el gasto total consolidado y ejecutado por el Ministerio de Defensa ese porcentaje se elevaría al 1,31%, principalmente por las importantes modificaciones presupuestarias al alza que se ejecutan cada año. El gasto en Defensa español, según criterio de la OTAN, que incluye algunas partidas ajenas al presupuesto del Ministerio de Defensa; ascendería al 1,41%. Otras instituciones internacionales como el SIPRI lo elevan aún en mayor medida por encima del 1,5% del PIB ya en 2022. Algunos autores, como Jesús de Salvador, llegan incluso a elevar ese porcentaje hasta el 1,9%, al incluir clases pasivas militares, un porcentaje del presupuesto de la Guardia Civil y el I+D militar del Ministerio de Industria, entre otros conceptos. Todas estas cifras pueden resultar correctas en función de la metodología que apliquemos, pero utilizar los datos oficiales de la OTAN nos permite establecer comparaciones entre los aliados con unos criterios que son comunes.
La directriz de llegar al 2% del PIB dedicada a defensa arranca de un acuerdo establecido por los ministros de Defensa de la Alianza Atlántica en el año 2006. En realidad, el debate sobre el reparto de la carga dentro de la OTAN es aún más antiguo con Estados Unidos reclamando históricamente a sus socios europeos una mayor contribución para garantizar su propia seguridad. Pero tras el final de la Guerra Fría todos los aliados se apresuraron a cobrar los denominados «dividendos de la paz», reduciendo de forma significativa tanto el tamaño de sus Fuerzas Armadas como sus presupuestos de defensa. Esta tendencia provocó un rápido deterioro de las capacidades militares europeas y una creciente sensación en Washington de que los europeos no asumíamos nuestra parte de responsabilidad en la defensa común. Como hemos señalado, en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN, celebrada en Gales en 2014, Estados Unidos impuso el compromiso de que todos los aliados aumentarían su gasto en defensa hasta alcanzar al menos el 2% del PIB.
¿Por qué esa cifra del 2%? En aquel momento los aliados europeos de la OTAN gastaban en defensa en torno al 1,4% del PIB, por lo que el compromiso suponía un objetivo ambicioso, aunque realista, de aumento del gasto militar en Europa. Estados Unidos gastaba en 2014 un 3,7% de su PIB, pero en ese momento era una potencia hegemónica en el mundo embarcada en su guerra contra el terrorismo, por lo que tenía lógica que su esfuerzo en defensa fuera mayor que el de sus aliados europeos. Si embargo, la anexión unilateral rusa de Crimea y la creciente hostilidad que Putin empezaba a mostrar respecto a Occidente hacía necesario un punto de inflexión en el desmantelamiento de las capacidades de defensa europea que continuaba instalada en el fin de la historia al menos a escala continental.
Los aliados europeos fueron muy renuentes a cumplir el compromiso alcanzado. En el año 2022, cuando Rusia lanza su invasión de Ucrania, solo las repúblicas bálticas, Grecia, Polonia y Reino Unido habían alcanzado ese objetivo. El esfuerzo de los aliados europeos se situaba en el 1,66% de media, frente al 3,3 de Estados Unidos. España alcanzaba en ese año el 1,16%. A pesar de las diatribas de Trump por la falta de compromiso de los aliados y sus amenazas de finiquitar la OTAN, los europeos seguían instalados en su ensoñación de paz perpetua y confiando en que Estados Unidos seguiría en todo caso garantizando su seguridad si las cosas se torcían.
La guerra de agresión de Rusia en Ucrania supuso un aldabonazo en la adormilada Europa. En 2024 son ya 23 aliados europeos los que cumplen el compromiso del 2% y la media en su conjunto se eleva ya al 2,02. Tan solo algunos países menores como Bélgica, Croacia, Luxemburgo, Portugal y Eslovenia no alcanzan ese objetivo. Junto a ellos, Italia con el 1,5% y por supuesto España, quedan rezagados. En sentido contrario, destacan Polonia, que con un 4,12% de su PIB dedicado a Defensa supera ya el esfuerzo de Estados Unidos. La reacción de los aliados europeos a la invasión de Ucrania ha llevado a incrementar el presupuesto de defensa en casi un 30% en los dos últimos años. En el caso de España, el incremento fue la mitad de la media europea.
El acuerdo del 2% fue por tanto un compromiso político que buscaba un aumento del esfuerzo en defensa de los aliados europeos y que solo la guerra de Ucrania ha permitido alcanzar, aun con algunas excepciones. No obstante, todo parece indicar que estamos ante un mínimo que puede ser ampliamente sobrepasado en los próximos años si la amenaza de una agresión rusa se extiende a otros países de la OTAN y el entorno estratégico continúa deteriorándose. Esto obligará a un reajuste de las prioridades presupuestarias, especialmente en aquellos países como España con un menor margen fiscal para abordar este incremento del gasto militar.
Una ley de programas para la Defensa
El Gobierno español mantiene un compromiso de alcanzar el 2% del PIB dedicado a Defensa en el año 2029. Esto significaría un aumento de más de 10 mil millones hasta situar nuestro gasto militar en torno a los 30 mil millones de euros en cinco años. Sin embargo, surgen dudas sobre la posibilidad de alcanzar ese objetivo en el plazo señalado. Por un lado, el ritmo de crecimiento de nuestro presupuesto de defensa es,como hemos señalado, muy inferior a la media europea e insuficiente para alcanzar el objetivo previsto en el plazo señalado. Por otro, la prórroga de los presupuestos generales del Estado de 2023 para este año supone una merma inicial de unos 4.000 millones de euros respecto a la hoja de ruta trazada. El Gobierno está autorizando algunos créditos extraordinarios para paliar ese desajuste, pero es difícil que pueda suplir en su totalidad la ausencia de nuevo presupuesto. Finalmente, las discrepancias en torno a este objetivo en el seno del Gobierno de coalición y la falta de respaldo parlamentario para alcanzar este objetivo hace planear también algunas dudas sobre la capacidad política del Gobierno para poder cumplir con este compromiso.
Sería necesaria por tanto una Ley de Programas para la Defensa que diera forma legislativa al compromiso verbal del Gobierno de alcanzar este objetivo. Es cierto que una Ley de esta naturaleza debería ser refrendada en sus previsiones por el presupuesto anual, pero sin duda permitiría diseñar un cuadro estable y un compromiso legislativo que vaya más allá del mero compromiso declarativo. Una Ley de esta naturaleza facilitaría además la construcción de un consenso amplio en materia de Defensa que comprometería no solo al Gobierno actual sino a cualquier gobierno futuro.
Una segunda ventaja de una Ley de esta naturaleza es ofrecer un escenario estable a largo plazo a nuestra industria de defensa. España tiene la suerte de disponer de un sector industrial de la defensa fuerte y dinámico, con una gran capacidad exportadora, y cuya dimensión se encuentra por encima de lo que posibilita la demanda interna. El aumento de nuestra inversión en defensa, que puede llevar a duplicarla en un corto espacio de tiempo, es una magnífica oportunidad para potenciar nuestra base industrial, al tiempo que aumentamos nuestras capacidades militares. Eso debería ser además un objetivo en línea con la autonomía estratégica que se pretende desarrollar. Para ello sería decisivo una Ley que no solo diera certidumbre financiera a las industrias de defensa para acometer las importantes inversiones que supone la puesta en marcha de nuevos programas, sino además marcar las grandes líneas a las que debe dirigirse sus esfuerzos.
Esta ley de programas para la defensa se fundamentaría en la propia Constitución Española, así como en la Ley General Presupuestaria, en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, y justificaría su necesidad en la perspectiva temporal de su aplicación plurianual más allá de una legislatura, con la pretensión finalista de ser una guía para la ley anual de presupuestos.
La Ley establecería los objetivos anuales en la presupuestación de la política de Defensa y sus Fuerzas Armadas, dentro de un marco plurianual más allá de una legislatura, y así garantizar el mandato constitucional del artículo 8, de la ley orgánica de la Defensa nacional y resto del ordenamiento jurídico, para la Defensa de España y su régimen constitucional. El horizonte temporal de los objetivos se abarcaría periodos de 10 años, con una primera evaluación quinquenal y un examen al final de la década para su actualización.
En la nueva Ley se incluiría además el mandato de alcanzar un esfuerzo presupuestario en la Defensa nacional de un porcentaje mínimo de un 2 % del producto interior bruto, para el periodo 2025-2035.
La Ley debería establecer además unos criterios generales para el reparto presupuestario en la política de la Defensa, que incluyeran un máximo para los gastos de personal de un 25 % del total del presupuesto y un mínimo para los gastos dedicados a nuevos equipos relevantes en un 20 % del total del presupuesto.
Revisión de los programas
La culminación de los denominados programas especiales de armamento, aviones Eurofighter, avión de patrullar marítima, Fragatas F-110, Submarinos S-80, Vehículo 8×8 Dragón, entre otros, consume hoy la mayor parte del presupuesto disponible, dejando un margen estrecho para nuevas necesidades de la guerra actual como los sistemas antimisiles y de defensa aérea, la artillería de precisión de largo alcance, una fuerza aeronaval proyectable, los drones de todo tipo, la ciberdefensa, la guerra electrónica, los sistemas de mando, control, comunicaciones e inteligencia o los robots de combate, entre otros muchos. Estos nuevos sistemas plantean además el dilema entre las necesidades militares a corto plazo y las posibilidades de desarrollo tecnológico e industrial propio a largo plazo. Solo un adecuado equilibrio entre ambos factores nos permitirá hacer frente a los desafíos estratégicos que afrontamos.
A estas necesidades de material debemos unir los requerimientos de personal. La adquisición de nuevas capacidades exige necesariamente un aumento de personal y sobre todo un incremento de sus niveles de profesionalización y especialización. Podemos adquirir nuevos aviones o buques, pero si no nos dotamos del personal operativo y de apoyo necesario para garantizar su operatividad será dinero mal invertido. La cifra actual de 117 mil efectivos resulta excesivamente reducida para la estructura operativa que se quiere desarrollar. Mejorar la calidad y la motivación de este personal pasa además por mejorar sus retribuciones, especialmente en los empleos más bajos.
Por último, es necesario también articular un sistema de reservas que nos permita afrontar el desgaste que un conflicto de alta intensidad como el que estamos viendo en Ucrania. Una fuerza en reserva es esencial para sostener la capacidad de combate. Un sistema de voluntariado bien organizado y retribuido, que permita disponer de una reserva operativa adecuada, es otra de las urgencias de nuestra defensa y una de las inversiones más rentables que podemos abordar.
La defensa que España necesita exige un presupuesto de defensa mayor del 2%, como están haciendo la mayoría de nuestros socios y aliados. Nuestro país va con retraso y debe recuperar el tiempo perdido. Una ley de programas respaldada por un amplio consenso político que ofrezca un panorama de estabilidad financiera a nuestras Fuerzas Armadas y a nuestra industria de defensa es el mejor instrumento para lograr ese objetivo. Es hora de actuar antes de que sea demasiado tarde.
