El cupo y las balanzas fiscales

Desde el inicio de la democracia, el nacionalismo catalán —en esto no se diferencia del vasco— ha tenido siempre un carácter crematístico. Ha situado su objetivo en obtener del Estado el mayor número de recursos posibles, pactando con el partido que estuviese en el poder. Pujol tenía vocación de negociante, de comisionista, de ahí lo del 3%.

Siempre, antes y después del golpe de Estado de Cataluña, han venido manteniendo un tono quejoso, plañidero. España nos roba. Se trata de una vieja pretensión, la publicación de las llamadas balanzas fiscales. En realidad, constituye una petición instrumental porque se orienta a que, una vez amañados convenientemente los datos, el nacionalismo catalán pueda desarrollar toda su vis victimista. En la actual coyuntura esta reclamación es tan solo la antesala del verdadero objetivo: conseguir para la Generalitat catalana un estatus financiero similar al que tiene el País Vasco. El primer paso es la exigencia, reclamada recientemente por Oriol Junquera, del traspaso de la totalidad del IRPF.  

Se me ocurre que, precisamente por eso, el análisis de lo que se entiende como balanzas fiscales nos puede descubrir uno de los graves errores y de los efectos negativos que se han seguido de la aplicación del concierto vasco y que en mayor medida se producirían si Cataluña continuase por el mismo camino.

Hay que comenzar por afirmar que hasta el mismo nombre es equívoco. Podría pensarse que la denominada balanza fiscal es el equivalente en el ámbito de una comunidad autónoma a la balanza de pagos de una nación. Nada de eso. Podría suponerse también que la expresión déficit fiscal aplicada a una autonomía significaría lo mismo que cuando se aplica a un país, es decir, el resultado presupuestario, la diferencia entre los gastos y los ingresos de la correspondiente Administración autonómica. Tampoco es ese el sentido.

El concepto que han divulgado los nacionalistas catalanes nada tiene que ver con todo lo anterior. Se refiere al resultado, positivo o negativo, entre lo que cada comunidad (no la Administración autonómica) contribuye al erario público, principalmente mediante los impuestos, y lo que obtiene del Estado mediante las infraestructuras, los servicios y las prestaciones públicas. Así entendido, este concepto carece de todo sentido, puesto que los contribuyentes y perceptores de los ingresos y gastos públicos, respectivamente, no son las comunidades autónomas, sino los ciudadanos, y que las contribuciones y las percepciones de estos estarán, según los principios del Estado social que marca la Constitución, en relación con su capacidad económica y sus necesidades, independientemente del territorio de residencia. Es decir, las personas con mayores ingresos deberán ser contribuyentes netos y las clases más bajas, por el contrario, receptores netos.

«La equidad no puede medirse en clave territorial, sino personal»

La equidad no puede medirse en clave territorial, sino personal. La cuestión no es tanto si una comunidad recibe o paga más o menos, cuanto si dos ciudadanos, residan en el territorio que residan y siempre que se encuentren en idénticas circunstancias, son gravados en una cuantía similar y reciben los mismos servicios.

El mal llamado déficit o superávit fiscal de una comunidad es simplemente el resultado que se deduce de manera automática de la agregación de los saldos de sus residentes. La política redistributiva del Estado tiene que conducir, lógicamente, a que las autonomías con una renta per cápita inferior a la media nacional presenten superávit en su llamada balanza fiscal. Por el contrario, parece natural que aquellas que disfrutan de una renta per cápita superior a la media arrojen déficit.

El que determinadas comunidades tengan saldo negativo no tiene otra significación sino la de indicar que nos encontramos ante comunidades ricas y más prósperas que el resto. Tampoco quiere decir que sean solidarias. Sus ciudadanos pagan y reciben exactamente igual que los de las otras regiones, siempre que se encuentren en las mismas circunstancias, y eso sí, se cae en la insolidaridad y en la injusticia cuando se protesta ante esta situación.

En realidad, todo esto tiene poco de sorprendente y se produce, en mayor o menor medida, pero de forma generalizada, entre los territorios de un mismo Estado. Donde está ausente, sin embargo, es en la Unión Europea, en la que se han integrado los mercados de productos y servicios y los financieros, y en la que se ha gestado la Unión Monetaria con ausencia de una hacienda pública central que pueda asumir dicha función redistributiva. Esta carencia, entre otras, es la que imposibilita un buen funcionamiento de la moneda única, porque no resulta creíble que Alemania, Holanda, Austria, etc., estén en algún momento dispuestos a transferir anualmente el 9% de su PIB a los países del Sur, tal como hace Madrid dentro de España.

«En una economía interrelacionada no resulta fácil regionalizar los ingresos y los gastos»

La elaboración de las balanzas fiscales, sin embargo, presenta grandes dificultades y un gran margen de discrecionalidad que se traduce en arbitrariedad a la hora de cuantificar el cupo en un sistema de concierto. En una economía interrelacionada no resulta fácil regionalizar los ingresos y los gastos. Comenzando por los ingresos, los impuestos directos se imputan normalmente a la provincia en la que reside el contribuyente. Las sociedades, por tanto, ingresarán sus gravámenes en la comunidad donde tienen su domicilio fiscal, aun cuando tengan varios establecimientos permanentes (o incluso, como en el caso de las grandes empresas, que son las que más tributos han de pagar, infinidad de ellos) distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional. Serán, por consiguiente, Madrid y Barcelona las provincias que recibirán la mayor parte de la recaudación. Cuando a principios de los años ochenta me encargaba de la Administración tributaria, era muy consciente de la atención que tenía que prestar a las delegaciones de Hacienda de Madrid y Barcelona, porque entre las dos se recaudaba el 50% de todos los impuestos. A pesar del tiempo transcurrido, no creo que haya cambiado mucho este porcentaje.

Si en lugar de comunidades autónomas se tratase de países diferentes, la imputación sería muy distinta, ya que los establecimientos permanentes tributarían en el país en el que estuviesen situados. Algo similar, aunque en menor medida, ocurre con las personas físicas; habría impuestos que se ingresarían mediante retenciones en el país en el cual se genera la renta, con independencia del domicilio del contribuyente.

No obstante, el error mayor en la imputación de los impuestos se produce en los indirectos, ya que se recauda en el domicilio fiscal de la empresa o de los particulares que repercuten el gravamen, no donde reside el consumidor, que es quien verdaderamente soporta la carga fiscal.

Los mayores problemas a la hora de regionalizar ocurren, sin embargo, en las partidas de gastos. Se producen muchas dudas en el momento de intentar saber qué es lo que hay que imputar y a quién. Las obras del AVE o una autopista que atraviesa varias comunidades autónomas, ¿en qué proporción deben ser imputadas a ellas o a los puntos de origen y destino? ¿Los gastos de defensa, de orden público o diplomáticos cómo se reparten entre las distintas autonomías? ¿Las pensiones de los jubilados que se trasladan a ciertas zonas costeras deberían imputarse a estas? Los gastos de mantenimiento de aquellos organismos e instituciones cuyo servicio se destina a toda España, ¿deben aplicarse a la autonomía en que están situados o repartirse entre todas ellas? ¿Cómo se distribuyen las contribuciones que España paga a la Unión Europea o los intereses de la deuda pública? El número posible de ejemplos sería casi infinito, lo que dota a los resultados de un carácter subjetivo y en cierta forma arbitraria.

«Constituye una burda manipulación adoptar, tal como hace la Generalitat de Catalunya, el principio del flujo monetario»

Aun cuando las suposiciones y las hipótesis de cálculo pueden ser muy dispares, dando así lugar a la existencia de múltiples versiones, lo que parece estar fuera de duda es que el método a aplicar es el de la carga-beneficio (que es el empleado por Eurostat en la regionalización de las cuentas de las administraciones públicas), consistente en atribuir los ingresos y los gastos a quien soporta la carga fiscal y a quien se beneficia de los servicios. 

No tiene ningún sentido, por tanto, y constituye una burda manipulación adoptar, tal como hace la Generalitat de Catalunya, el principio del flujo monetario, esto es, atribuir el gasto allí donde se produce el coste, lo que conduce a situaciones tan absurdas como que los gastos que ocasiona la permanencia de la Legión en Canarias se imputasen a dicha comunidad o que se considerase a la autonomía de Madrid como la única beneficiaria de la mayoría de los gastos de funcionamiento de la Administración central o que la carga financiera del servicio de la deuda se impute a la comunidad a la que pertenecen los inversores que cobran los intereses. Los beneficiarios del endeudamiento público no son, lógicamente, los tenedores de los bonos que han invertido en ellos como podían haber invertido en cualquier otro tipo de títulos, sino la hacienda pública y, por consiguiente, todos los ciudadanos.

De la discrecionalidad y posibles variaciones en la determinación de las balanzas fiscales se deduce que estas mismas circunstancias se transmiten a la hora de determinar el cupo. Este hecho, unido a que se trata de un sistema concertado en el que las dos partes se tienen que poner de acuerdo, ha conducido a que en el caso del País Vasco y Navarra se haya roto no solo la dinámica redistributiva hacia las comunidades de menor renta, sino que el proceso se ha invertido, transfiriendo recursos desde el resto de España a las autonomías de régimen especial.

Las diversas interpretaciones a la hora de regionalizar ingresos y gastos permiten discrepancias a la hora de cuantificar el cupo. Cuando el gobierno de la nación dispone de mayoría absoluta, el PNV deja el acuerdo para tiempos mejores en los que se precisen sus servicios y entonces, en la nueva negociación, se introducen los desacuerdos anteriores, lográndose todas las reclamaciones atrasadas. Por este procedimiento, la segunda y la tercera autonomía de mayor renta per cápita de España se han convertido en receptores netos de recursos.

Podemos imaginarnos fácilmente el grado de desigualdad territorial a que nos conduciría extrapolar —tal como ha pactado Sánchez con el independentismo catalán— este sistema de financiación a Cataluña, dada la importancia económica de esta comunidad. Todo ello sin contar con el enorme descalabro que representaría para la gestión tributaria y para la lucha contra el fraude el hecho de trocear la Agencia Tributaria.