El cuestionado voto de cinco millones de españoles no residentes

Puede causar extrañeza la enorme cifra elegida para el título sobre los españoles residentes en el extranjero cuando en 2002 era de solo un millón y en 2018 de 2,5 millones. Pero no es un error. Tampoco teman que el inesperado número se deba a una repentina estampida de nuestros jóvenes hartos de los bajos sueldos o a la huida de jubilados buscando un buen régimen fiscal. No es eso.

Los cinco millones son una cifra proyectada por la progresiva incorporación de 2,5 millones de nuevos españoles producto de la conocida como ley de nietos. Esta norma, octava disposición adicional de la Ley de Memoria Democrática de 2022, ha estado vigente entre octubre de 2022 y octubre de 2025.

A 1 de enero de 2026 constaban inscritos 3,2 millones de españoles en el exterior. A estos se están añadiendo otros 1,8 millones por las solicitudes aún en tramitación de la ley de nietos. La mayoría de las solicitudes tendrán resultado exitoso, pues el porcentaje de rechazo es solo del 2%.

Junto a la cifra ineluctable de cinco millones, cabe calcular otra adicional e indeterminada a partir de 2027. Esto será debido a las nuevas nacionalizaciones por opción en favor de los hijos de esos millones de nuevos españoles no residentes.

El voto de los españoles del censo electoral de residentes ausentes (CERA) en las elecciones generales y autonómicas ha estado fuera de la discusión pública. Esto se debe a que hasta ahora este voto queda repartido por todas las provincias y, dada la baja participación, no ha sido decisivo en casi ninguna ocasión. Además, cualquier iniciativa se ha refrenado por la desventaja para los partidos políticos de una propuesta que restringiese ese voto, así como por la dificultad de conseguir las mayorías necesarias para cambiar el artículo 68 de la Constitución. Este establece la provincia como circunscripción electoral y prevé que «la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España».

«Hasta ahora, el voto CERA no movió casi nunca la atribución de escaños»

Sin embargo, parece llegado el momento de abrir el debate, pues el censo del CERA se ha duplicado, y el 80% de estos nuevos españoles en el exterior ni nacieron en España ni tienen vínculos con el país. Al mismo tiempo, la mayoría de ellos tiene la doble nacionalidad, ejerciendo su ciudadanía y pagando sus impuestos en su país de nacimiento.

Todo lo anterior impone el análisis y la decisión sobre si debe mantenerse el voto de los no residentes como un derecho de por vida, sin importar el tiempo que lleven fuera o la carencia de vínculos con España.

Partamos de analizar la importancia de este voto exterior para así dar paso después a las alternativas al modelo actual.

¿Es estratégico o irrelevante el voto exterior?

Hasta ahora, el voto CERA no movió casi nunca la atribución de escaños, pero podemos citar casos puntuales: fue decisivo en la asignación de un escaño por Madrid en las elecciones generales de 2023 y otro por Vizcaya en las de 2019.

En las elecciones de 2023 votaron 234.000 personas, un 10% del voto CERA, mejorando el 7% del período de voto rogado 2011-2019. No olvidemos la gran participación que hubo en la etapa de voto libre entre 2004 y 2008 con porcentajes históricos del 28%. En esa época aún era grande el porcentaje de nacidos en España y, por tanto, con vinculación política y sentimental con España. 

En las elecciones autonómicas, los porcentajes de participación fueron inferiores a las nacionales y también experimentaron la misma evolución de descenso al implantarse el voto rogado y repunte hasta el 7% a partir de 2022 al votarse sin ruego previo. 

Proyectemos con datos de las elecciones generales de 2023 la gran importancia que potencialmente puede llegar a tener el voto CERA con algunos ejemplos.

En estas elecciones, el voto exterior solo decantó el referido escaño en Madrid, pero hubo otras situaciones de escaños competidos antes del recuento CERA con diferencias muy cortas entre dos partidos por el último escaño.

Otra proyección de la importancia de este voto exterior es la comparación del número potencial de votantes CERA, que se dobla tras la ley de nietos, y el de a cuántos electores equivalió cada escaño autonómico en las últimas elecciones respectivas. Veamos algunos ejemplos:

Como vemos, el efecto potencial es muy diverso en función de la provincia, pero muy grande en el cómputo global para la formación de mayorías en elecciones generales y autonómicas. Es claro que en Madrid, Asturias y Tenerife el voto CERA podría por sí mismo ser decisivo para un número alto de escaños.

Pensemos también en el gran alcance que tendría este voto exterior si sube la participación del voto CERA del último 10% al récord del 28% de 2004 y, sobre todo, para las elecciones de 2027, al deberse calcular el efecto duplicado por doblarse el número de votos CERA respecto a 2023. Todo un mundo nuevo electoral pleno de repercusiones.

«La creciente importancia del voto exterior traerá efectos derivados de la inevitable lógica política»

Tengamos presente el caso exorbitante de Argentina. Una vez termine la tramitación de las solicitudes por la ley de nietos, será un país en el que residirán cerca de un millón y medio de españoles ausentes, pero con derecho de voto.

Los partidos políticos han creado secciones enfocadas en países y áreas geográficas del exterior, con crecientes actividades electorales de mítines, presencia institucional y publicidad física tradicional en países como Argentina, Venezuela o México.

La creciente importancia del voto exterior traerá efectos derivados de la inevitable lógica política. Entre estos, es fácil imaginar una multiplicación de las ayudas públicas a los españoles en el exterior por los Gobiernos estatal y autonómicos y la competición en promesas de mejoras en los programas electorales. El juego no ha hecho más que empezar. 

Mantener el modelo de voto CERA o cambiarlo

Ha llegado el momento de evaluar si es justo y conveniente para la nación mantener el voto CERA en sus términos actuales. Y, como cuestión subordinada y derivada de la primera, está la búsqueda de un nuevo modelo de voto para no residentes.

Como antecedente del análisis, encontramos un informe del Consejo de Estado de 2009, a quien el Gobierno le encargó manifestarse sobre las iniciativas parlamentarias habidas a partir de 2004 sobre modificación del sistema electoral. En esa época, el CERA no superaba los 1,2 millones de electores.

«El debate [alrededor del voto CERA] se ha centrado en la limpieza del sistema de recuento, la agilidad del envío de papeletas y el impacto de leyes de nacionalización»

De las conclusiones del informe cabe destacar que se consideró «discutible» la propuesta que buscaba permitir votar en las elecciones municipales a los inscritos en el CERA. Añadía que se podía valorar la exigencia de un periodo de residencia para permitir ese voto, que podría ser de en torno a cinco años de forma general y que podría reducirse a dos para los iberoamericanos. Esta solución impediría el voto a los no nacidos en España que nunca hubieran residido en el país.

Respecto a las elecciones generales, el informe valoraba que, sin reformar el marco constitucional, no se podía responder a las propuestas para modificar el derecho de sufragio «de los españoles residentes permanentemente en el extranjero; los denominados, de manera poco afortunada, residentes ausentes».

No constan sondeos del CIS que indaguen en la opinión pública sobre el voto CERA que nos pudieran acercar a la valoración sociológica del tema. Las encuestas públicas y privadas no suelen preguntar a los ciudadanos si se debe eliminar este derecho. El debate se ha centrado en la limpieza del sistema de recuento, la agilidad del envío de papeletas y el impacto de leyes de nacionalización.

Por ello, es importante que se realice esta investigación por Gobiernos, partidos, asociaciones y medios de comunicación.

Creación de la circunscripción exterior y límites al derecho de voto

Parece claro que cualquier cambio sustantivo exigiría la reforma del artículo 86 de la Constitución por la vía del artículo 167. Se trata de la misma vía que se ha utilizado este año para la reforma constitucional del artículo 69 a fin de atribuir un senador independiente a Formentera.

Veamos los dos grandes temas que serían objeto de reforma sobre el voto CERA:

La creación de una circunscripción exterior para los nacionales ausentes que se sumaría a las circunscripciones provinciales, donde el cómputo de sufragios se limitaría a los emitidos por los electores residentes en España.

«Sobre el derecho de voto de los no residentes existiría un amplio catálogo de posibles alternativas»

Se terminaría así con el fenómeno que el Consejo de Estado describió como «vecindad ficticia a los solos efectos electorales» y facilitaría terminar con lo confuso de llamar al colectivo «residentes ausentes», pasando a sustituirse por otra expresión más real como sería la de residentes en el exterior o ciudadanos ausentes.

Cabe también pensar en un régimen mixto consistente en que puedan seguir votando en su provincia los españoles ausentes solo por un período limitado. En la circunscripción exterior votarían los que nunca residieron en España y los que han estado sin residir por un período prolongado de, por ejemplo, 10 años.

El propio Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior pidió la creación de la circunscripción exterior en noviembre de 2023, proponiendo la elección de siete diputados y cinco senadores. La propuesta hacía referencia a los ejemplos de Italia (ocho diputados y dos senadores), Francia (12 en cada Cámara) y Portugal (4 diputados).
Esta circunscripción especial tendría la virtud de permitir hacer valer los intereses específicos de este colectivo al tiempo que ajustaría la entidad de la representación a la realidad de una ciudadanía ficticia. El peligro derivaría de eventuales distorsiones por crear un coto de pesca electoral con intereses distintos al de los españoles residentes.

«Los argumentos […] se apoyan en que no es justo que decidan quién gobierna quienes no viven en el país o nunca han vivido en él»

Sobre el derecho de voto de los no residentes existiría un amplio catálogo de posibles alternativas al derecho incondicionado actual, que no tiene límite de tiempo ni exigencia de requisitos de vinculación alguna con España.

Los argumentos en contra de negar o limitar el derecho de voto se apoyan en que no es justo que decidan quién gobierna quienes no viven en el país o nunca han vivido en él, o bien que no pagan impuestos ni sufren las consecuencias de las leyes. También se invoca la lejanía de la comunidad nacional para quienes reciben la nacionalidad por transmisión de segunda o sucesivas generaciones.

En derecho comparado hay situaciones variadas en las que el derecho de voto se plantea a partir de la existencia de una vinculación efectiva o vecindad real. Algunos ejemplos muestran la imposibilidad de votar para los no residentes, como en Uruguay, o casos como el de Chile, donde solo pueden hacerlo en las presidenciales y en los plebiscitos. En Europa, Alemania exige haber vivido alguna vez en el país y no llevar más de 25 años fuera, mientras que los irlandeses pierden el derecho de voto cuando establecen su residencia permanente fuera del país.

«Así las cosas, hay que evitar que continúe la disociación entre nacionalidad y ciudadanía en el voto exterior»

España experimenta transformaciones aceleradas que alteran los esquemas tradicionales de ciudadanía, nacionalidad y soberanía, con resultado de fricción en la sociedad y efecto de desafección.

Vemos que el agigantado voto CERA se une al de millones de nacionalizados por residencia, unos 800.000 entre los años 2000 y 2013 y casi dos millones más desde 2014 hasta marzo de 2026. Así pues, en 2023 los electores nacionalizados por residencia y los no residentes representaban en conjunto casi el 11% del cuerpo electoral. La proyección de este porcentaje para 2027 se sitúa en torno al 15%. Y seguirá subiendo.

Así las cosas, hay que evitar que continúe la disociación entre nacionalidad y ciudadanía en el voto exterior. Se debe abordar el tema y encontrar la mejor solución para el futuro de la comunidad política soberana que forman los españoles.