La responsabilidad política

En este mundo tan complicado que nos envuelve, parece como si, en vez de ayudarnos a comprender los avatares políticos, tengamos que ir haciendo abstracción de los conceptos básicos que han venido rigiendo el análisis y la práctica de las democracias que conocíamos, para adentrarnos en una nueva y abstrusa teoría constitucional en la que nada es lo que parece y todo es renombrado en aras de no se sabe bien qué objetivos.

Se habla de que hay que asumir responsabilidades políticas al tiempo que se discute, sin criterios jurídicos, acerca de las responsabilidades penales sobre conductas que afectan a políticos, como si sobre estos últimos pudieran ser distintas a las que se aplican al común de los mortales. Se entrelazan los conceptos en forma inadecuada y se intenta extraer conclusiones como si fueran verdades reveladas en las que hay que creer firmemente si no queremos engrosar las filas de los apestados. Y, lo que es peor, no existe interés alguno en clarificar los conceptos, sino que lo que prima es contribuir a la extensión de los «relatos» que convienen a tal o cual opción, no ya política, sino incluso personal.

Coincidí, en un debate en el Ateneo de Madrid, con José María Mohedano, en el que este abordó magistralmente la distinción entre responsabilidad política y responsabilidad penal. El caso que nos ocupa, que fue profusamente analizado, está originado, por una parte, por el empecinamiento del presidente del Gobierno en continuar en el cargo pese a que no tiene el respaldo necesario en una democracia parlamentaria como la que está constitucionalmente prevista, cosa que deriva en responsabilidad política y, por otra parte, por el encausamiento penal del entorno del mismo presidente y secretario general del partido que lo sustenta, con dos secretarios de Organización de ese partido (uno de ellos con cargo de ministro, además, que ha sido recientemente condenado por el Tribunal Supremo), combinado con los procesos abiertos contra personas de su ámbito familiar directo, es decir, su esposa y su hermano, todavía en trámite. A mayor abundamiento, flota en el ambiente la posibilidad de que vislumbremos un horizonte penal en la financiación del propio partido político de todos los afectados.

La primera pregunta que aparecía en el debate del Ateneo giraba alrededor de si era necesaria una condena penal para asumir responsabilidad política. Han sido precisamente representantes de los partidos que forman la coalición de Gobierno o le dan apoyo parlamentario quienes han contribuido profusamente a la confusión existente, afirmando que solo exigirán la responsabilidad política de P.S. cuando exista sentencia firme que le afecte directamente o que demuestre la financiación ilegal del PSOE.

La segunda cuestión que quiero plantear aquí no apareció en tal sesión de diálogo o discusión, pero es evidente que está enturbiando todavía más el asunto. Me refiero a la confusión entre los instrumentos jurídico-políticos que se están utilizando o se pretenden utilizar al respecto. Es evidente que la existencia de responsabilidades políticas puede influir en el desarrollo de responsabilidades penales, y viceversa, pero ambos tipos de responsabilidad tienen orígenes, procedimientos y consecuencias totalmente diferentes y no es lícito ni oportuno que, desde la política principalmente y desde ciertos planteamientos propagandísticos, se intente confundir a una ciudadanía que está cada vez más asombrada y sin saber a qué atenerse.

Para entendernos, la responsabilidad política es la obligación que tienen los gobernantes y ocupantes de cargos públicos de rendir cuentas por su gestión, decisiones y el uso del poder, asumiendo las consecuencias políticas de sus actos o los de sus subordinados. A diferencia de otros tipos de responsabilidad, no requiere que se haya cometido un delito o una infracción legal; basta con que la gestión sea considerada desacertada, ineficiente o que el afectado pierda la confianza pública o parlamentaria. Eso significa que la responsabilidad política, como concepto, no está codificada jurídicamente, sino que deriva de valoraciones de idoneidad u oportunidad política, que afectan tanto a la conducta del principal responsable como a la de sus subordinados y que se activan principalmente por la pérdida de confianza entre gobernante y gobernado o entre aquel y su entorno político. La consecuencia directa de la asunción de responsabilidad política deriva en la dimisión del o de los afectados, sin que ello tenga, en sí mismo, consecuencias jurídicas de otro tipo, que no tienen que ser solamente penales, sino que pueden ser también civiles o administrativas.

En las democracias parlamentarias, la responsabilidad política se exige a través de herramientas institucionales específicas: moción de censura, cuestión de confianza, dimisión o cese del cargo público o convocatoria de elecciones. Es posible que la confusión (cuando no es interesada) entre responsabilidad política y responsabilidad jurídica derive del mismo origen de la responsabilidad política, cuando en el impeachment inglés, durante la Baja Edad Media y el siglo XVII en Inglaterra, el Parlamento no podía castigar al Rey bajo el principio de que «el Rey no puede actuar mal» (The King can do no wrong) y, para controlar el poder de la Corona, la Cámara de los Comunes comenzó a acusar formalmente a los ministros y consejeros reales ante la Cámara de los Lores por traición o crímenes graves. Este procedimiento penal y judicial sentó las bases para que los gobernantes respondieran por sus actos. Pero esta acusación penal era un subterfugio que, evolucionando, ha conformado los instrumentos que hoy en día son propios de las democracias parlamentarias. Cada uno de ellos tiene un origen, un procedimiento y unos efectos propios. Del mismo modo que la responsabilidad penal tiene una regulación específica, exige un procedimiento judicial que está regulado con todas las garantías y termina con la condena o absolución del inculpado.

Mediante la moción de censura, el Parlamento retira formalmente su confianza al Gobierno, forzando su dimisión inmediata y originando la formación de un nuevo gobierno, en dependencia de la configuración concreta que ello tenga en cada país. Es propia de los sistemas parlamentarios (Reino Unido, Alemania, Italia, por ejemplo) y semipresidenciales (como Francia). En la Constitución española, la moción de censura está regulada en el artículo 113. Se substancia en el Congreso de los Diputados (el Senado no puede intervenir). La tienen que proponer como mínimo una décima parte de los diputados, es decir, actualmente 35, y tiene que ser aprobada por mayoría absoluta. La Constitución optó por el modelo alemán de moción de censura constructiva. Se la denomina así porque no basta con presentarla y votarla, como sucede, por ejemplo, en Italia o en el Reino Unido, sino que, al presentarla, el escrito de solicitud tiene que contener el nombre del candidato alternativo a la Presidencia del Gobierno. Si la Cámara la aprueba por mayoría absoluta, el candidato propuesto es nombrado directamente presidente del Gobierno por el Rey.

Como es fácil de adivinar, es más difícil presentar una moción de censura constructiva, es decir, que contenga un candidato a presidir el nuevo Gobierno, que una moción de censura ordinaria, sin candidato alternativo. En Francia, donde la censura, por ser semipresidencial, no afecta al presidente sino al primer ministro y su Gobierno, e Italia, por su régimen parlamentario, las mociones de censura son numerosas porque no requieren un acuerdo previo sobre un candidato alternativo. En Alemania, donde sí lo requieren, son escasísimas y en España, de seis mociones presentadas, solo una prosperó, contra Mariano Rajoy, formándose el Gobierno de coalición con Unidas Podemos presidido por P.S.

Si, tras el correspondiente debate, la moción de censura obtiene la mayoría absoluta del Congreso, el Gobierno tiene que dimitir y la investidura del nuevo presidente es automática. Si se rechaza, los diputados que la han firmado no pueden proponer otra durante el mismo período de sesiones. Lo que implica que otros 35 diputados sí que podrían presentarla, también con candidato alternativo, que puede ser, o no, el mismo que ha perdido la moción anterior, pero que haya conseguido los acuerdos necesarios sobre un programa de gobierno diferente.

En la cuestión de confianza, el propio jefe del Gobierno vincula su continuidad en el cargo a la aprobación de una ley o programa por parte del Parlamento. El artículo 112 de la Constitución dispone que el presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados (el Senado tampoco puede intervenir) la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los diputados.

La cuestión de confianza es propia de los sistemas en los que el Gobierno tiene que contar con la confianza de la Cámara, es decir, de los sistemas parlamentarios o semipresidenciales. Los gobiernos utilizan este mecanismo para reforzar su posición frente a los parlamentos, especialmente cuando son cuestionados por una parte minoritaria de los diputados y quieren así obtener el refuerzo de la mayoría. Es muy usual en Gran Bretaña y en los países nórdicos. Sin que al principio estuviera regulada en las constituciones, fue también en Gran Bretaña donde se fraguó este instrumento de control, precisamente cuando el Gabinete de ministros británico, en la época de Robert Walpole, empezó a necesitar el respaldo continuo de la Cámara de los Comunes para poder gobernar y aprobar los presupuestos. Los diputados concernidos por la petición gubernamental, remisos a perder sus escaños o estando conformes con la decisión necesitada de respaldo, solían votar la confianza, sabedores de que si esta se perdía, el Gobierno tenía que dimitir y ello podría comportar la disolución de la Cámara o el cambio de líder en la mayoría gubernamental.

Es importante señalar que quien decide presentar la cuestión de confianza es el presidente del Gobierno, en nuestro caso tras la deliberación del Consejo de Ministros, lo que indica que, si la Constitución solo exige la deliberación, no impone que el presidente necesite la autorización del resto del Gobierno. La intervención del Consejo de Ministros es, pues, preceptiva, pero no vinculante. Plantear la cuestión de confianza es decisión personal del presidente del Gobierno y en España se substancia en el Congreso de los Diputados, sin intervención del Senado. El presidente tiene que plantear la cuestión sobre su programa o sobre una declaración de política general, por lo que no sería válida si se presentara sobre un asunto concreto ni, como sucede en otros lugares, sobre un proyecto de ley; en Francia e Italia, la cuestión de confianza sobre un proyecto de ley, si se aprueba, implica que se aprueba la ley sobre la que se pide la confianza, pero este no es el caso de España, donde solo se puede someter a una cuestión de confianza la política general del Gobierno.

Desde la entrada en vigor de la Constitución solo se han presentado dos cuestiones de confianza. La primera por Adolfo Suárez, en 1980, que pretendía reagrupar y reforzar la confianza en su política tras una moción de censura anterior presentada por Felipe González. La segunda, por Felipe González, en 1990, para subsanar los problemas que se habían planteado en la precedente sesión de investidura por haber sido impugnados algunos resultados electorales. En ambos casos, la confianza se otorgó al Gobierno.

Por todo ello sorprende que, actualmente, se pretenda vincular una decisión parlamentaria, adoptada en el Congreso y en el Senado, a la obligación de presentar una cuestión de confianza, pues no se trata más que de constatar que el presidente, o el Gobierno, no cuentan con el apoyo de la mayoría de las cámaras, sin que ello tenga consecuencia jurídica alguna. Es el presidente quien decide cuándo y cómo se solicita la confianza, sin que el Parlamento pueda obligarle a ello.

En este punto hay que evidenciar claramente que lo que sobrevuela al debate político es la dimisión o cese de P.S., un presidente que no tiene mayoría parlamentaria suficiente para gobernar en un sistema de monarquía parlamentaria. Ni tan siquiera consigue validar los decretos ley o presentar los Presupuestos Generales. En tales casos, lo que en estos sistemas procede es que el cargo público renuncie voluntariamente o, si no se trata del presidente, sea destituido por su superior para salvaguardar la legitimidad de la institución. No es necesario que existan sentencias judiciales o procedimientos penales abiertos contra el cargo público o contra sus subordinados, aunque pueden estar presentes y fundamentar también la necesidad de dimisión o cese, ya sea porque han dado respaldo, explícito o implícito, a las conductas ilícitas o porque no «se haya enterado» de que tales conductas hayan existido, ya que el presidente, como cualquier cargo público, tiene responsabilidad in vigilando.

De hecho, existen instrumentos «menores» de control parlamentario que, sin ser mociones de censura o cuestiones de confianza, pueden derivar en la asunción de responsabilidad política mediante el debate parlamentario originado alrededor de preguntas, mociones, interpelaciones, etc. Ello sucede, al menos, en los países que siguen las reglas, a veces no escritas, pero de rango constitucional, que instituyen esta adopción de responsabilidad política creando las convenciones y las costumbres constitucionales que han sido, y son, fundamento del actual Estado de derecho, aunque algunos pretendan que ello «no cotice», al menos en España. Piensen, por ejemplo, en los recientes acontecimientos en el Reino Unido, donde un primer ministro, Keir Starmer, que contaba con una abultada mayoría absoluta en los Comunes, dimite por los malos resultados electorales de su partido en los comicios locales o por haber realizado determinados nombramientos considerados inapropiados, conllevando todo ello la pérdida de confianza política en sus propias filas.

Pero, claro, estamos hablando de lugares, otra vez, como el Reino Unido, donde la Sra. Thatcher dimitió porque sus propios ministros y diputados conservadores le retiraron su confianza, sin necesidad de moción formal; algo parecido ocurrió con Tony Blair y con Boris Johnson o Liz Truss, que se vieron forzados a dimitir, por errores en su gestión o por conducta inapropiada, sin que aparecieran responsabilidades penales. O como en Alemania, cuando Helmut Schmidt dimite por la ruptura de la coalición con los liberales. O en el caso de Italia, cuando Romano Prodi, al constatar que no disponía de mayoría suficiente para gobernar, presentó directamente su dimisión.

Pero la dimisión no conlleva en todos los casos la convocatoria de elecciones, pues puede darse el caso de que lo que origine sea la sustitución del presidente dimitido por otro, elegido en una nueva investidura no derivada de consulta electoral. En estos supuestos, normalmente lo que sucede es que el partido del dimitido escoge otro líder, siguiendo también la convención británica de que es el líder del partido mayoritario quien asume la Presidencia del Gobierno. De eso nos ocuparemos en próximas ocasiones.