El Gobierno de los jueces y el control de los fiscales

Aunque ello ha tenido un escaso eco en medios, nos ha visitado el presidente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Sr. Mattias Guyomar y se ha entrevistado con la cúpula judicial española. Uno de los más contundentes mensajes que ha emitido, ante la presidenta del Consejo General del Poder Judicial y Tribunal Supremo, los presidentes de las cinco Salas del Supremo, vocales del CGPJ y magistrados de todas las jurisdicciones, ha sido el de que atacar a los jueces no es un problema menor, sino que, identificando al populismo como vector ideológico de los ataques, con los ataques se están erosionando la adhesión a los valores humanistas y a los principios de pluralismo y tolerancia. Con ello, lo que se pretende, en el fondo, afirma el Sr. Guyomar, es hacer creer que la ciudadanía queda despojada de su soberanía en aras de un supuesto gobierno de los jueces, deslegitimando así, o al menos intentándolo, la acción de sus señorías.

Estas afirmaciones no son baladís. El presidente del TEDH no las ha realizado porque sí, sino porque subyacen a la jurisprudencia consolidada por este tribunal europeo desde que comenzó a emitir sentencias, allá por los años sesenta del pasado siglo. También el otro tribunal europeo, el de Justicia de la UE, se hace eco de este problema y así lo ha constatado en las sentencias que ha emitido, desde que la UE situó al Estado de Derecho dentro de sus valores, con especial atención a lo ocurrido en países como Polonia o Hungría, países que son también clientes asiduos del TEDH, en los que el Poder Judicial ha sufrido sendos intentos de control por parte del ejecutivo. 

Se conforma, así, un cuerpo doctrinal europeo en el que el respeto al Estado de Derecho y a la independencia judicial comportan la necesidad de que la legítima crítica a las decisiones jurisdiccionales se sitúe en sus justos términos, sin que aparezca contaminada por las batallas políticas. Así se exige también en los informes que desde la Unión Europea (el Informe anual sobre el Estado de Derecho) o el Consejo de Europa (especialmente los del GRECO) van emitiendo con referencias a la situación española, los cuales, no nos dejan precisamente en muy buen lugar. De ahí que las palabras del presidente del TEDH sean especialmente relevantes ahora mismo.

También está totalmente revuelta la profesión fiscal. Tras la condena y el correspondiente cese y sustitución del anterior fiscal general, la ‘reorganización’ que su sucesora, la Sra. Teresa Peramato, está haciendo dentro de la Fiscalía, a tenor de lo que afirma la mayoritaria Asociación de Fiscales, por boca de su presidenta Cristina Dexeus, ha derivado en la desaparición de los principios de mérito y capacidad que la Constitución, la LO del Poder Judicial y el Estatuto del Ministerio Fiscal exigen en el acceso a la carrera y la promoción profesional de sus miembros. Afirman, y los hechos parecen corroborarlo, que los últimos nombramientos han supuesto una verdadera ‘purga’ de quienes no se han alineado con el fiscal general condenado, al tiempo que sus fieles son ascendidos a puestos para los que parece que los méritos que los han aupado son un tanto discutibles. 

En este caso, en el de la Fiscalía, nos encontramos también ante problemas que ya han sido evidenciados por la Comisión Europea y el GRECO. Precisamente este último, el Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa, en uno de los informes emitidos el pasado año, afirmó que España no había atendido satisfactoriamente ninguna de las 17 recomendaciones que le habían sido hechas. Alguna tenía que ver con la Fiscalía…..

Que los políticos quieran controlar a jueces y fiscales no es un hecho nuevo. Tampoco es exclusivo de España. Desde los lejanos tiempos de la revolución americana, o de la revolución francesa, hemos pasado por épocas en las que tales intentos se han hecho más que evidentes. Los dogmas del constitucionalismo liberal clásico, introducidos en la Constitución de Virginia, plasmado en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, desarrollado por la Constitución francesa de 1791 y recogido en prácticamente todas las Constituciones que se reclaman de una herencia liberal, alrededor del Estado de Derecho, la división de poderes y la independencia judicial, ha sido puesto en entredicho ya desde su misma formulación.

Es evidente que, en la actualidad, nos hallamos ante una configuración del Estado mucho más compleja que la existente en la época de Madison o de Montesquieu. Nuevos fenómenos jurídico-políticos han estructurado relaciones funcionales y orgánicas diferentes de las clásicas. El creciente intervencionismo estatal ha facilitado la interacción entre órganos y la colaboración funcional, llegando a constituir un presupuesto intrínseco al Estado social y democrático de Derecho. La adopción del concepto normativo de Constitución como fundamento de los actuales Estados de Derecho ha planteado de facto la adaptación del principio clásico a las formulaciones jurídicas de los modernos textos constitucionales.

«Que los políticos quieran controlar a jueces y fiscales no es un hecho nuevo. Tampoco es exclusivo de España. Desde los lejanos tiempos de la revolución americana, o de la revolución francesa»

No existe, en el constitucionalismo actual, un único modelo de control judicial sobre el ejecutivo, pero sí existe un único principio que se ha ido extendiendo por todo el mundo democrático que es el consistente en que todo ejecutivo ha de estar sometido al control de los jueces. Los jueces van a ser, en las democracias actuales, la boca que no sólo pronunciará la palabra de la ley, sino que será la última y definitiva voz que dirima los conflictos.

Ni tampoco existe un único modelo de formación de los órganos de control judicial. En el modelo continental, aquel en el que estamos insertos, la profesionalización de la función es considerada como esencial para la independencia de los jueces, de tal modo, que el poder político no tiene que tener intervención en su nombramiento (el caso de los Tribunales Constitucionales, que no son poder judicial, aunque ejercen jurisdicción, es distinto). En el modelo anglosajón, básicamente Reino Unido y Estados Unidos, la independencia se asegura mediante la valorización de la capacidad profesional precedente, la elevada preparación cultural y el enraizamiento sociopolítico con la colectividad, por lo que quien nombre a los jueces (gobernador, elección popular, tribunal profesional o presidente de los Estados Unidos), es irrelevante a los efectos de garantizarles independencia. En ambos modelos, lo esencial, es garantizarles independencia. Sin ella, la división de poderes salta por los aires. Y aquí, curiosamente, en estos tiempos en los que las injerencias del ejecutivo en el judicial están a al orden del día en muchos sitios, es relevante el hecho de un tribunal, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, cuyos miembros son nombrados por el presidente y cada uno de ellos suele escoger a los ideológicamente ‘de su cuerda’, haya anulado varias órdenes ejecutivas del presidente Trump en materia migratoria y respecto de los aranceles que pretendía imponer como eje esencial de su política económica (es el campeón de las anulaciones, sumando sus dos mandatos, en la historia del país). Ello significa que, al menos en esas coordenadas, el ‘check and balance’ funciona.

Prácticamente todos los presidentes americanos firmaron órdenes ejecutivas, algunos, como Roosevelt, hasta 3.721, para ayudar a superar la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. Muchas han sido muy famosas: La proclama de emancipación de Lincoln dando libertad a todos los esclavos (1863), el fin de la segregación racial en el ejército (1948), las órdenes que conformaron el New Deal, la reforma migratoria de Obama… Finalmente, las que aparecen a colación de este tema: Las órdenes ejecutivas emitidas por Donald Trump, varias de las cuales, como acabo de señalar, han sido anuladas por un Tribunal Supremo que, en buena parte, él mismo ha configurado a través de sucesivos nombramientos. Lo importante del caso es que, por lo visto, los magistrados no se sienten condicionados por ello.

Yendo más allá de los Estados Unidos, en todo Estado de Derecho, desde que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos decidió actuar como juez constitucional, prácticamente todas las democracias constitucionales crearon órganos de control de la constitucionalidad cuya función esencial es la de ejercer de «vigilantes» sobre los legisladores para que las leyes que éstos adopten no sean contrarias a la Constitución. Ello ha originado, por ejemplo, que los Tribunales Constitucionales –cualquiera que sea su denominación y su posición en el conjunto de las instituciones u órganos de los distintos países- sean los garantes de la Constitución en toda la Unión Europea. Incluso la ley puede ser objeto de control, mediante los procedimientos adecuados legalmente establecidos en cada sistema.

Paralelamente, en todos los Estados democráticos, el poder ejecutivo, el Gobierno y la Administración, son controlados por el Poder Judicial. La jurisdicción contencioso-administrativa, en general, y los jueces penales, en su caso, son los competentes para ello: desde la Primera instancia hasta el Tribunal Supremo. Austria, por ejemplo, que no tenía establecido ese control judicial de la Administración y se basaba en el principio de la autotutela administrativa, tuvo que implantarlo tras una sentencia condenatoria del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Francia lo ejerce a través del Consejo de Estado cuando éste actúa como órgano jurisdiccional (que también puede actuar como órgano consultivo).

Ciertamente, en ocasiones, los tribunales constitucionales y los jueces ordinarios deben dar respuestas jurídicas a los problemas legales que la política no ha conseguido, sino solucionar, al menos encauzar. Aunque la controversia, jurídica y/o política, verse sobre el mismo objeto, ni los métodos, ni los tiempos, ni las respuestas, tienen que ser, por su distinta naturaleza, coincidentes. De ahí que, una vez emitida una sentencia, del Tribunal Constitucional o de cualquier otro órgano jurisdiccional, sea necesario acatarla, aunque se disienta de su oportunidad o de su contenido. O impugnarla si es que existen legalmente vías para ello. 

Lo contrario, es decir, el menosprecio a lo dispuesto jurisdiccionalmente, la crítica política populista a las decisiones judiciales tan de moda en estos tiempos, que ha sido denunciada por el mismo presidente del TEDH, nos retrotrae a aquellos en los que la arbitrariedad impedía la misma existencia de la seguridad jurídica o del imperio de la ley, en suma, de la misma democracia. Porque la democracia exige que se respeten tanto los contenidos como las formas e, incluso, por definición, éstas constituyen el presupuesto de legitimidad para la adopción de contenidos. 

Y ello es aplicable, también por definición, no sólo al nombramiento y la independencia funcional de los jueces, sino también en lo relativo a los fiscales porque la Constitución y los estándares europeos, puesto que pese a que en España el Ministerio Fiscal estás sujeto a la jerarquía funcional, no es éste el único principio que preside su actuación, sino que los de legalidad e imparcialidad son también constitucionalmente requeridos. Y mal pueden ser ejercitados estos dos últimos si, tal como nos requieren desde los órganos de control europeos, no conseguimos deslindar correctamente entre el nombramiento gubernamental del fiscal general del Estado y la exigencia constitucional de imparcialidad para todos los miembros de la Fiscalía. 

El modelo americano, donde los jueces nombrados por un presidente ejercen su cargo con independencia, nos da bastante que pensar al respecto. También allí el equivalente a fiscal general es nombrado y cesado por el presidente, pero con el consentimiento del Senado respecto del nombramiento y tiene funciones muy distintas. Y, pese a ello, pese a que se integra en el Gabinete presidencial, está sujeto a controles y garantías dirigidos a que la justicia se ejerza con todas las garantías constitucionalmente establecidas. En la Europa democrática, los modelos son varios, pero tienen como eje común la independencia funcional y la prohibición de la arbitrariedad. Por ello, cuando tienen atribuidas funciones de instrucción penal, su labor goza de las mismas garantías que cuando quienes instruyen son jueces.

Quizás sea un problema de cultura constitucional lo que subyace. La nuestra se está debilitando por momentos. Por algo estamos descendiendo en prácticamente todos los ‘índices‘ que miden la democracia, la eficacia frente a la corrupción y las garantías del Estado de Derecho.