La reforma del Sistema de Financiación Autonómica

El Sistema de Financiación Autonómica (SFA) lleva pendiente de renovación desde el 31-12-2013, cuando, con la ley en la mano (DA séptima de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre), habría que haberlo revisado o, como poco, desde el 31-12-2015, si nos atenemos a las liquidaciones definitivas de 2013, entregadas en junio de 2015. La ley no lo deja claro, pero, hace entre ocho y diez años que debería haberse reformado.

En la primera legislatura del presidente Rajoy, el ministro Montoro se negó a ello, argumentando que, en ese momento no era lo más urgente debido a los problemas por los que atravesaba España, lo cual era cierto en 2012 y parte de 2013, pero en 2014 se podría haber renovado —de hecho, en enero de 2014 hubo una reunión del ministerio con las comunidades autónomas para ello, en la que participé como representante de la Comunidad de Madrid—, pero no hubo mucho interés, porque su reforma es compleja, ya que afecta a todas las regiones de régimen común y en aquella reunión, salvo Valencia, Murcia, Baleares y Madrid, el resto no mostró ni mucho entusiasmo ni mucha prisa, porque el sistema, entonces, las trataba bien, a diferencia del impacto en las cuatro regiones afectadas.

Posteriormente, llegó una legislatura sin suficiente fuerza parlamentaria por parte del Gobierno como para sacarlo adelante, y tras la moción de censura, el presidente Sánchez y su coalición Frankenstein tampoco lo tuvo como prioritario, salvo para pedir opinión sobre los criterios de población ajustada, que justo es el punto por el que hay que preguntar primero si lo que se quiere es que no haya un acuerdo rápido, cosa que sucedió.

Ahora, sin embargo, parece que al Gobierno en funciones le entran las prisas para pagar el apoyo a la investidura de Pedro Sánchez, derrotado claramente en las elecciones, pero que fue elegido al añadir a su Frankenstein algún integrante más, aunque sea un integrante prófugo de la Justicia.

Y esas urgencias se materializan en el intento del PSOE de cambiar una financiación a la carta, según sean los deseos de los independentistas catalanes, avanzando hacia una especie de régimen foral para Cataluña o cupo catalán. Adicionalmente, y aunque no sea parte del SFA, quieren condonar la deuda catalana emitida por el Tesoro a través del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) o, al menos, parte de ella, aunque si se empieza por 15.000 millones se puede llegar a la totalidad, que es, por cierto, al exigencia de los independentistas.

«Cataluña se vio favorecida al poder contar con una población ajustada muy cercana a la real y recibir mayores ingresos»

El actual SFA fue diseñado de manera bilateral entre el tripartito catalán liderado por Pascual Maragall y el Gobierno de España. Es más, los propios independentistas dieron el visto bueno al borrador de acuerdo antes de que el Gobierno de España lo propusiese al Consejo de Política Fiscal y Financiera. Lo plagaron de retorcimientos estadísticos para beneficiar a Cataluña —también a Andalucía, gobernada entonces por los socialistas— de manera que al hablar de población ajustada, que es la que se emplea para distribuir los distintos fondos, emplearon unos ajustes, unos grupos de edad y unos intervalos que aproximaban la población ajustada de Cataluña a su población real mientras que a Madrid le hacían perder muchos habitantes a considerar a la hora de repartir los ingresos.

Así, mientras que a Cataluña entonces sólo le disminuían la población en 86.000 personas, un 1,15%, a Madrid le disminuían la población casi 3,5 veces más que a Cataluña, cuando la estructura poblacional de ambas regiones era similar. Así, Madrid perdía 290.000 personas, un 4,5% de su población real. En materia de población sanitaria el escándalo llegaba al extremo en el que Cataluña prácticamente no perdía población mientras que Madrid perdía 600.000 habitantes. Por tanto, Cataluña se vio ampliamente favorecida al poder contar con una población ajustada muy cercana a la real y recibir, así, unos mayores ingresos a la hora de establecer el reparto de los distintos recursos del sistema.

Como Cataluña y Madrid son dos economías parejas, si el sistema beneficiaba a Cataluña, terminaría por beneficiar a Madrid. Lo evitaron con una serie de trampas estadísticas: la primera, la ya comentada que beneficiaba a Andalucía —entonces, gobernada por los socialistas—; la segunda, estableciendo los parámetros e intervalos de población con los que se calculaba la población protegida equivalente, especialmente en aspectos sanitarios, con los parámetros que le interesaban a Cataluña —hasta llegó a circular un documento en grupos técnicos del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) donde aparecían dichos intervalos y pesos en una propuesta catalana—; la tercera, y más flagrante, con el límite al fondo de competitividad, que, básicamente, sólo afecta a Madrid —algún año suelto, también a Baleares, pero en muy menor medida—.

Para ello, introdujeron en el punto 8 de la DT primera de la mencionada ley, un límite a la capacidad fiscal que permitía participar en el fondo de competitividad del 1,05 para los años 2009 y 2010, y del 1,06 para 2011 y siguientes. ¿Por qué ese límite? Porque fue el que el Gobierno catalán de 2009 calculó que sería el tope al que llegaría dicho índice para Cataluña, de manera que al introducirlo lograban que Madrid no se beneficiase de la parte que le correspondiese y excediese de dicho límite. Pérdida que, por cierto, no va a ninguna otra región en forma de transferencias, sino que se la queda la Administración General del Estado (AGE). Además, el sistema se diseñó penalizando a quienes bajasen impuestos, al emplear la capacidad normativa a la hora de calcular la cobertura de necesidades de financiación.

«Cuando la economía entró en recesión se dieron cuenta de que los impuestos de las comunidades autónomas caen de manera importante»

Entonces, con esos datos, ¿por qué iban a querer los independentistas cambiar el SFA? ¿Por qué iban a querer que les condonasen la deuda del FLA? Porque se equivocaron en el diseño: lo hicieron pensando en que la economía siempre iba a crecer y cuando entró en recesión se dieron cuenta de que los impuestos de las comunidades autónomas —propios o cedidos— son muy elásticos, de manera que en tiempos de crisis caen de una manera muy importante.

Paralelamente, el quebranto de Madrid se redujo por dos razones: el dinamismo de Madrid, que hace que su mayor recaudación permita, en el 25% que no aportan las regiones al fondo de garantía, que sus ingresos crezcan un poco, aunque pague cada vez más en transferencia neta a dicho fondo por la diferencia entre sus necesidades y el otro 75% de recaudación por capacidad normativa. En segundo lugar, se ha ido reduciendo porque en estos 15 años la población de Madrid ha ido envejeciendo —toda la generación del baby boom— y ahora ya no le perjudican tanto los parámetros de población ajustada y a Cataluña no le benefician ya tanto.

El SFA ha de ser reformado, desde luego, pero no en la línea catalana de dotarles de una especie de régimen foral propio, porque, entonces, se quebraría la solidaridad interregional, ya que Madrid no tendría capacidad para poder cubrir al resto de regiones de régimen común. Hacerse se puede hacer, pero quebrando la solidaridad; en ese caso, sería mejor un sistema de competencia fiscal para todas las regiones, pero la solidaridad, repito, mermaría, casi desapareciendo. Por otra parte, la deuda del FLA, aunque no sea parte del SFA, cosa que habitualmente se confunde, no puede condonarse, porque sería lanzar una muy mala señal a los mercados y debilitaría y encarecería la financiación de todas las administraciones públicas españolas.

El SFA debe ser reformado para ser transparente, superando la maraña de fondos actuales, plagados de trampas estadísticas, diseñadas principalmente contra Madrid, Valencia y Murcia. Ha de respetar la ordinalidad, es decir, que tras aportar a la solidaridad, la región solidaria no puede quedar detrás de la receptora, como ahora sí sucede. Por último, y como idea importante, debe acabarse con el statu quo, es decir, que el punto de partida de cada comunidad no puede ser, como mínimo, lo recibido actualmente por cada región.

Hay regiones sobrefinanciadas, que deben perder financiación, y regiones infrafinanciadas, que deben ganarla. Adicionalmente, hay que respetar la solidaridad, consiguiendo que las forales aporten, respetando su régimen foral, pero aportando a la solidaridad, tan constitucional como su régimen; debe dejar de penalizarse el bajar impuestos, porque, al contrario, hay que hacer corresponsables a las comunidades autónomas de los ingresos, para que limiten más el gasto, donde debe ejercer un férreo control la ley de estabilidad, y todo ello, desde la multilateralidad del CPFF, nada bilateral. Eso es lo que habría que hacer, pero me temo que no se hará.