Hablemos del IRPF

El último día del mes de abril, Joaquín Leguina dedicaba un artículo en este periódico al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Lo justificaba en el hecho de que estamos en el periodo en que es obligatorio presentar la declaración. Pienso que es un buen motivo, y se me ocurre copiar a Leguina y dedicar este artículo a hacer algunas consideraciones sobre esta misma materia.

«Toda modificación importante en el equilibrio de las fuerzas políticas y de clase queda reflejada en la estructura tributaria». Desde que O’Connor lanzó esta aseveración, la historia no ha hecho más que confirmarla. Nuestro país no podía ser una excepción, y con la muerte del dictador se hace forzosa la renovación del sistema tributario. La naciente democracia aborda entre las tareas prioritarias la reforma fiscal. Una de las primeras leyes que se aprueban tras la proclamación de la Constitución es la del Impuesto personal sobre la Renta de Personas Físicas (IRPF).

Leguina afirma que el nuevo impuesto apareció en el panorama tributario español como un impuesto progresivo casi perfecto. No sé si es una exageración, pero lo que sí es cierto es que se creó en consonancia con las modernas teorías de la tributación y copiaba el gravamen que hacía tiempo se había establecido en todos los países desarrollados.

Pretendía ser un impuesto personal y progresivo que recayese sobre la renta global de cada persona, superando así los antiguos impuestos de producto, en los que cada fuente de renta se gravaba de manera independiente, y al no recaer sobre la totalidad de los ingresos del contribuyente no podía hacerlo en cada uno de ellos más que a un tipo único, es decir, de forma proporcional.

Como en otros muchos aspectos, en esto, la realidad española ha ido a contracorriente del resto de los países desarrollados. Cuando en España el impuesto progresivo apenas se había implantado; en Europa y en América comenzaba la ofensiva en contra de la progresividad del gravamen, ofensiva que antes o después habría de llegar a nuestro país. Y así fue. La involución fiscal comienza aproximadamente en 1988. Uno de los motivos de la huelga general del 14 de diciembre de ese año radicó precisamente en la reforma regresiva del IRPF que se introducía en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1989. Desde esa fecha hasta los momentos actuales, el impuesto ha ido sufriendo distintas reformas, todas ellas —prescindiendo de pequeñas excepciones— tendentes a limar su progresividad.

«El ataque mayor a su progresividad fue separar las rentas de capital de la tarifa general y someterlas a otra más reducida»

El ataque mayor que se infligió a la progresividad del gravamen fue separar las rentas de capital de la tarifa general y someterlas a una tarifa más reducida. Es verdad que ya con Solchaga y Solbes se había venido otorgando de forma gradual un trato de favor a los dividendos, pero fueron los gobiernos de Aznar los que dieron la puntilla al sistema, al escindir en dos la base imponible: la primera constituida fundamentalmente por las rentas de trabajo (y en menor medida por las rentas de la propiedad inmobiliaria y las de los autónomos) y a la que se aplica la llamada tarifa general; y otra base imponible en la que se engloban los ingresos financieros, sometida a una tarifa que eufemísticamente se llama «del ahorro», para ocultar su verdadero significado de rentas de capital.

El primer efecto de esta escisión lo constituye la radical injusticia de hacer tributar a las rentas del trabajo a un tipo superior al que se aplica a las rentas de capital. Pero hay un segundo efecto tan pernicioso como el primero y es que los ingresos no se acumulan en una única base imponible, con lo que la progresividad del impuesto se ve reducida, fenómeno que afecta lógicamente a los que tienen rentas de ambas fuentes.

La ofensiva contra la progresividad del gravamen se centró como segundo aspecto en el número de tramos en que se divide la tarifa. A lo largo de todos estos años, ha ido disminuyendo de tal manera que de los 36 que tenía el impuesto original se ha pasado a seis en los momentos actuales. Los saltos son más bruscos, y mucho menos adaptados a la capacidad económica del contribuyente. Asimismo, se han ido reduciendo los tipos impositivos, especialmente el marginal máximo. En todos estos años pasa del 65 %, vigente en 1982, al 47 % que rige en la actualidad.

Uno de los argumentos preferidos por aquellos que en España han llevado a cabo esta ofensiva contra la progresividad no puede ser más ingenuo. Alegan la conveniencia de la simplificación del impuesto, identificando esta con la reducción de los tramos de la tarifa. Estos planteamientos se llevaron al extremo y, paradójicamente, fue el Partido Socialista, en tiempos de Zapatero, el que propuso un solo tipo. La propuesta era tan descabellada y regresiva que no se atrevieron a llevarla a cabo. No ha figurado nunca en el programa de ningún gobierno y solo en economistas de salón con posturas profundamente ideologizadas ha podido cuajar esta idea.

«Los impuestos más simples suelen ser los más injustos por su incapacidad para discriminar en función de las condiciones del sujeto»

La simplicidad es por supuesto una característica deseable en toda figura tributaria, pero no hasta el extremo de anular otras cualidades tanto o más importantes. Existe una estrecha relación entre complejidad y equidad. Cuanto más justo se pretenda que sea un gravamen, más personalizado habrá de ser para adaptarse lo más posible a la capacidad de pago del contribuyente; tantas más variables deberá atender y más compleja será, por consiguiente, su estructura normativa. Los impuestos más simples suelen ser también los más injustos por su incapacidad para discriminar en función de las condiciones del sujeto. De hecho, los impuestos excesivamente sencillos eran propios de otras épocas en las que se primaba el potencial recaudatorio sin importar demasiado la equidad de la tributación. Recordemos el impuesto de puertas y ventanas.

Es necesario tender a un cierto equilibro entre equidad y sencillez. No se puede admitir un impuesto tan complejo que resulte imposible su gestión, pero tampoco resulta aceptable un tributo tan sencillo que trate igual a los desiguales. De lo que hay que huir en todo caso es de las complicaciones superfluas y gratuitas. Curiosamente, el tema de la tarifa carece de relevancia de cara a simplificar el impuesto. Este no es más intrincado porque en lugar de un solo tipo existan varios en función de la capacidad de pago del contribuyente o porque la tarifa se divida en un número mayor de tramos. En realidad, aunque los tipos sean múltiples, cada sujeto pasivo aplicará solo uno, el tipo medio que le corresponda.

Los defensores de la simplificación del impuesto sobre la renta deberían orientar su mirada hacia los gastos fiscales. Su reducción o casi eliminación sería, sin duda, uno de los mecanismos más eficaces para dotar de sencillez a cualquier figura tributaria. Hoy el impuesto se ve acosado por toda clase de deducciones y exenciones de lo más pintorescas, que además tienen el agravante de que la mayoría de ellas son autonómicas y no estatales. Es la consecuencia de haber cedido el 50% del tributo junto con la correspondiente capacidad normativa a las comunidades. Cada una de ellas fija los gastos fiscales que considera oportunos, estableciéndose un panorama territorial muy variopinto. El gravamen queda como un queso Gruyère, y además distinto en cada región de España.

Desde que en tiempos de Aznar se adoptó la doble tarifa, una para las rentas de trabajo y otra para las rentas de capital, no ha habido ningún gobierno que se haya propuesto retornar al impuesto global, ni los de Zapatero ni los de Rajoy, ni por supuesto los de Pedro Sánchez. Durante los ocho años de este gobierno tan progresista, no ha surgido nadie dentro de él que haya exigido esta modificación, sin la cual los otros posibles cambios pierden gran parte de su razón de ser.

«Es difícil exigir a la totalidad de los contribuyentes un esfuerzo fiscal, si no existe ejemplaridad en aquellos que más tienen»

Crear tramos adicionales en la parte alta de la tarifa general con tipos marginales elevados no deja de discriminar una vez más a las rentas de trabajo respecto a las de capital. No digo que esa medida carezca por completo de sentido, puesto que en los niveles elevados de la tarifa general se encuentran los ejecutivos de las grandes corporaciones con salarios realmente escandalosos. No es lógico que el último tramo termine en los 300.000 euros. A menudo desde la izquierda, incluso desde la misma Unión Europea, se plantean limitar las retribuciones de los grandes ejecutivos. La mejor forma para ello, incluso desde la óptica más liberal, no es la prohibición, sino introducir en la tarifa del impuesto tramos elevados y a unos tipos marginales tales que desincentiven cualquier subida de sueldo en esos niveles. Ahora bien, esta medida queda totalmente coja sin dar un tratamiento homogéneo a las rentas de capital, englobando en una misma base a todo tipo de ingresos.

El argumento de que son muy pocos los contribuyentes que están en los tramos altos no supone ninguna objeción seria. Hay medidas fiscales que tienen su razón de ser en la suficiencia del tributo, pero otras obedecen principalmente a la justicia, aunque indirectamente también afectan a la suficiencia, porque es difícil exigir a la totalidad de los contribuyentes un esfuerzo fiscal, si no existe ejemplaridad en aquellos que más tienen. A los que se rasgan las vestiduras por el nivel que alcanza el tipo marginal máximo hay que recordarles (a veces parecen ignorarlo) que no es un tipo medio, sino marginal, es decir, el que se aplica a los ingresos percibidos a partir de ciertas cantidades.

Creo que a lo largo del artículo ha quedado bastante claro que participo de la opinión de Joaquín Leguina acerca de que el IRPF desde su creación en 1979, con pequeñas excepciones, ha venido degenerando. Pero en lo que no coincido con él es en su afirmación de que este impuesto tiene de progresivo menos que el IVA. A pesar de todos sus defectos y de todas estas modificaciones que ha sufrido, continúa siendo una de las figuras tributarias con mayor progresividad y con mayor fuerza redistributiva. Solo hay que fijarse en que una parte importante de la población, la de menores ingresos, está exenta; o basta con hacer unas pequeñas simulaciones para comprobar las cantidades que tendrían que pagar distintos contribuyentes con ingresos diferentes.

Sí, el IRPF es mucho más progresivo no solo que el IVA, sino también que toda esa legión de impuestos indirectos que se han creado para disuadirnos del consumo de ciertos bienes y servicios, e incluso que las cotizaciones sociales.