El CGPJ evaluará dos informes que chocan sobre la constitucionalidad de la amnistía

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) debatirá y votará el informe de la ley de amnistía el próximo 21 de marzo. El Pleno del órgano de gobierno de los jueces discutirá sobre dos textos contradictorios, uno del vocal conservador Wenceslao Olea que concluye que la norma es inconstitucional y otro de la progresista Mar Cabrejas, que considera que tiene encaje en la Carta Magna. La Mesa del Senado solicitó el pasado 5 de diciembre que emitiera su veredicto, ya que al ser una proposición de ley registrada en el Congreso no requiere informes preceptivos.

Los vocales ponentes han dado trasladado este martes al resto de los miembros del CGPJ sus respectivas propuestas. El Pleno lo abordará el 21 de marzo en una sesión ordinaria. Eso significa que lo hará un día antes de que finalice el plazo impuesto por la Mesa del Senado, que ya había sido ampliado. Los informes se han anunciado apenas dos días antes de que el Congreso vote la proposición de ley de la amnistía. Luego llegarán a la Cámara Alta, donde el PP tienen la intención de demorarla dos meses.

El informe de Olea advierte de la inconstitucionalidad de la norma. Defiende que ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro ordenamiento jurídico. Además, critica su «deficiente técnica jurídica» y «su arbitraria tramitación parlamentaria». En cambio, Cabrejas sostiene que «el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico», ya que si no existe prohibición expresa en la Carta Magna el legislador puede adoptar la medida.

Dos propuestas sobre la amnistía

La propuesta de Olea hace un examen de la proposición de ley orgánica de amnistía estructurado en dos bloques: el primero realiza un análisis minucioso de su exposición de motivos, teniendo muy presente que es la primera vez que se legisla esta medida de gracia desde la entrada en vigor de la Constitución. En el segundo, tras el estudio de los artículos, realiza una valoración crítica del texto en su conjunto por su inconstitucionalidad y por su deficiente técnica jurídica.

Tras el análisis de la exposición de motivos, la propuesta de informe concluye que la motivación de la amnistía tiene, como causa directa e inmediata, el acuerdo de 9 de noviembre de 2023 entre el PSOE y Junts per Catalunya, de manera que la invocación a un pretendido interés general o se asimila con los intereses de ese acuerdo o se deja sin explicar, sin que quepa extraerlo de ninguna otra circunstancia.

Olea afirma que la Constitución, al excluir de manera consciente la amnistía, exige al legislador que justifique la adecuación de la proposición de ley orgánica a todos y cada uno de los valores, principios y condiciones que la norma fundamental impone a la potestad legislativa, lo que no se aprecia en el texto de la norma proyectada. En este sentido, también se pone de manifiesto que ninguno de los preceptos legales vigentes permite concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro ordenamiento jurídico.

En cuanto a la tramitación parlamentaria elegida, considera que la propuesta de informe es arbitraria y que no se motiva su urgencia, debiendo haberse optado por la vía del proyecto de ley, atendida la excepcionalidad jurídica y la trascendencia social del asunto. También afirma que la proposición de ley socava el derecho a la igualdad, ya que no se justifica en los adecuados términos de idoneidad y proporcionalidad el trato diferencial más beneficioso de los sujetos abarcados por la amnistía en relación con el resto de los ciudadanos.

Separación de poderes

El vocal de corte conservador afirma que, conforme a la regulación constitucional, no resulta admisible que el Poder Legislativo pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución, como ocurre con los indultos particulares acordados por el Ejecutivo. Por esta razón concluye que el texto analizado vulnera el principio de separación de poderes.

A juicio del ponente, la proposición de ley orgánica de amnistía tampoco supera el juicio de constitucionalidad atendida su naturaleza de ley singular, por cuanto la doctrina constitucional que invoca al respecto no le es aplicable. Tampoco cumple la exigencia de que las causas que la motivan no sean arbitrarias, pues el conjunto del texto no justifica que nos encontremos ante una ley razonable, proporcionada y adecuada a los fines que se pretende conseguir.

En su opinión, resulta imperativa la exclusión del ámbito de la amnistía de todos los delitos de terrorismo conforme a la normativa nacional, que ha traspuesto la Directiva comunitaria citada en la proposición de ley orgánica, con el fin último de evitar que la amnistía abarque cualquier tipo de acto terrorista cometido en el contexto del proceso independentista. La propuesta de informe llama la atención sobre la omisión que del Código Penal se hace en relación con este delito, con la patente intención de que la tipificación contenida en el derecho nacional no sea utilizada por los órganos judiciales españoles, y sí directamente la Directiva europea, lo que supone desconocer la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea.

En relación con los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad penal, el ponente señala que la aplicación judicial automática e inmediata de determinados efectos resulta muy difícil de acordar con la premura que se pretende, pues en todo caso requerirá de una motivación que aportará ya, en su caso, los elementos para dictar directamente la resolución definitiva.

Responsabilidad Penal

Cabrejas, en cambio, sostiene que «el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico», ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa. Así, dice que «no existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida», si bien deberá estar sujeta a límites derivados de la Constitución.

Para alcanzar esta conclusión, la ponente analiza los argumentos que sostienen la existencia de una prohibición constitucional implícita de la amnistía y, frente al que afirma que amnistiar no es legislar, señala que en nuestro sistema constitucional el concepto de ley se construye a partir de elementos formales (órgano y procedimiento) y no de las cualidades materiales de su contenido. En definitiva, «una ley de amnistía es excepcional, retroactiva y temporal, pero ello no le priva de la cualidad de ley».

También expone que si bien el principio de igualdad constituye un límite especialmente riguroso para una ley de amnistía, no cabe derivar del artículo 14 de la Constitución una prohibición absoluta ab initio de esta medida, ya que el juicio de igualdad «siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicos concretas». Y agrega que tampoco supone una intromisión en la reserva de jurisdicción contenida en el artículo 117.3, pues, como toda ley, presupone necesariamente su aplicación por jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional.

La propuesta de informe dice que la constitucionalidad de una ley de amnistía pasa por acreditar que con ella se persigue un fin legítimo que justifica de forma objetiva y razonable la diferencia de trato dispensada a las conductas delictivas amnistiadas respecto de aquellas otras que no lo son y que, verificada la existencia de ese fin, su concreta regulación debe superar un juicio de proporcionalidad.

Test de constitucionalidad

La vocal considera, sin embargo, que la formulación de un juicio de ese tipo excede de la función consultiva del CGPJ. «No corresponde a este órgano constitucional la competencia para aplicar un canon o test de constitucionalidad a una iniciativa legislativa que ya ha iniciado su tramitación parlamentaria», pues el control de constitucionalidad tiene por objeto leyes ya perfectas y publicadas y es competencia exclusiva del Constitucional.

La propuesta de informe de Cabrejas señala que la proposición de ley describe «con detalle y minuciosidad» en su artículo 1.1 los actos a los que se extiende su ámbito objetivo, pero que también «contiene algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas como cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad o cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención».

En relación con el espacio temporal, subraya que la fecha inicial finalmente establecida, el 1 de noviembre de 2011, «no responde a una precisa razón expresada en la exposición de motivos, ni su justificación se desprende del conjunto de la proposición». Sobre la exclusión de los actos que por su finalidad puedan ser calificados como de terrorismo según la Directiva europea 2017/541, la ponente afirma que «su formulación precisa necesariamente de una interpretación del concepto violaciones graves de los derechos humanos que puede generar dudas aplicativas».

En relación con el artículo 4 de la norma, que matiza el efecto suspensivo del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la propuesta de informe señala que, según la más reciente jurisprudencia constitucional (STC 15/2024 FJ6), la modificación o «complementación» por otra norma de lo dispuesto en la LOTC no supondría una invasión de la reserva de ley del artículo 165 CE.