La solución a las tensiones de Occidente pasa por Europa del Este

Son muchos y variados los análisis que se efectúan sobre la compleja y tensionada situación internacional, a la vez que desde diferentes puntos de vista se trata de acomodar las teorías geopolíticas a un contexto fluido y cambiante. La guerra de Ucrania ha presionado al poder hegemónico americano a reconsiderar su papel en el mundo, para lo cual la Academia recurre al análisis geopolítico y la política al reflejo propagandístico, escenario que representa la racionalidad y el ‘atajo’ en la toma de decisiones. El estallido de la guerra en Oriente Medio es una prueba más del cambio estratégico que estamos viviendo.

El denominado Orden Mundial, con sus reglas e instituciones, nunca ha estado ‘ordenado’, ya que contiene la incertidumbre propia de un sistema complejo, por lo que se impone la referencia de un escenario teórico objetivo tipo scrum como marco para una gestión ágil, mediante el cual se puedan abordar problemas complejos adaptativos, a la vez que se deducen escenarios eficientes y creativos. El sistema estaría formado por estados y una serie de elementos como la Unión Europea (UE), los Brics, el QUAD, el Grupo de los Siete (G7), el Grupo de los Veinte (G20) …, no conociendo muy bien qué surgirá de esta interacción compleja, ni qué bloques y países ganarán influencia. 

El hecho de que China iguale o supere a Estados Unidos en dimensión económica y sea el principal socio comercial de una gran variedad de países y que, a su vez, los Brics hayan igualado al G7 en dimensión económica general, ha desatado el debate sobre el papel de Estados Unidos en su faceta de poder cambiante y sus implicaciones para el futuro de la gobernanza global. En los últimos meses, el péndulo ha estado oscilando violentamente en Washington, desde la convicción de que China sustituye rápidamente al liderazgo estadounidense en todo el mundo, hasta una percepción cada vez mayor de que se ha alcanzado el «pico de China» y que el país ahora está en declive económico y geopolítico.

Ucrania y la disuasión

Cuando los servicios de inteligencia de Estados Unidos detectaron el despliegue militar ruso a lo largo de la frontera ucraniana en el otoño de 2021, los responsables políticos dedujeron que, para lograr una respuesta contundente y unificada, era necesario el liderazgo de Estados Unidos. Fue Washington quien proporcionó la información sobre las intenciones del Kremlin y advirtió de la invasión, a lo que Europa respondió con escepticismo. Fue Washington, tras la invasión, quien determinó la mayoría de las sanciones occidentales contra Rusia para las que consiguió el respaldo europeo.

Si se admite que el conflicto ucraniano debe inscribirse en el marco general del enfrentamiento Washington-Moscú, es evidente de que Estados Unidos se abstuvo de disuadir la agresión rusa contra Ucrania, tanto en 2014 en Crimea como la invasión de febrero de 2022, después de que Rusia impunemente acumulase tropas en las fronteras. Todo ello implicaba que desde Europa no se proyectaba magnitud disuasoria alguna porque los estados europeos, en su conjunto, no se prepararon para ello, más bien se diría que para todo lo contrario.

La política exterior estadounidense, poco definida, ha tratado de equilibrar la importancia histórica y estratégica de Europa a la vista de la innegable pujanza de Asia. Este dilema fundamental es causa de debate entre los analistas geopolíticos estadounidenses. Por otro lado, la mayoría de las opciones, hasta ahora, han contemplado preterir a África, donde China y Rusia están ganando rápidamente posiciones favorables. 

El reto inmediato para Estados Unidos en su enfrentamiento con Rusia quedó confirmado por las declaraciones del presidente Joe Biden al afirmar que Washington apoyaría a Ucrania «durante el tiempo que sea necesario», aunque todavía se tienen que explicitar las finalidades estratégicas a alcanzar. Tras casi dos años de guerra, es hora de materializar una estrategia, pero los temores de alcanzar el umbral nuclear parecen calar en la política estadounidense más que las oportunidades que podría aportar una victoria ucraniana. Puede decirse que el dilema riesgo – oportunidad conforma la política ucraniana de Estados Unidos. 

Es muy probable que para esa estrategia se valoren desde Washington dos escenarios, finales: derrota de Rusia, que podría actuar como un freno contra la concepción agresiva y expansiva del Kremlin, así como de catalizador para que Rusia posiblemente cambiase su identidad imperial. Permitiría fortalecer las fuerzas convencionales aliadas y adaptar la entidad geográfica de la OTAN para asumir una ventaja objetiva en el caso de posible futura agresión rusa. Otro escenario para considerar es la posible entrada de Kiev en la Alianza, pero los argumentos a su favor hay que sopesarlos frente a la multiplicación de las posibilidades de una «situación de artículo 5». En caso de la victoria rusa, el desgaste sufrido durante la guerra limitaría la capacidad de agresión convencional contra miembros de la OTAN fronterizos con Rusia durante un periodo considerable, situación que permitiría a Estados Unidos concentrar capacidades contra las amenazas en la región del Indo-Pacífico.

Desde Occidente, se proclama que la invasión rusa de Ucrania ha provocado una nueva versión de la Alianza transatlántica bajo el liderazgo estadounidense. Esta visión ha servido de motivación para actuaciones previamente inconcebibles (especialmente por parte de Alemania), incluido el suministro de armamento pesado a Ucrania. No obstante, en el futuro próximo, la posibilidad de serias divergencias entre aliados es altamente probable dado que, desde el primer momento, la idea de Europa ha sido una de las víctimas de la guerra.

No obstante, debe tenerse presente hasta qué punto la voluntad europea, si existiese, de seguir el ejemplo de Estados Unidos ha sido posible gracias a la presencia de una administración demócrata y atlantista en Washington. Pero el resultado de las próximas elecciones estadounidenses podría conducir a un cambio en la concepción estratégica americana, con la consecuente actitud de ‘precaución’ de algunos de los principales países europeos. Por otro lado, habría que incluir un cambio político, si se confirman los sondeos que anuncian el giro de electorados europeos hacia posiciones de derecha, lo que podría reformar la relación transatlántica sobre una nueva base.

Actualmente, pueden concebirse tres situaciones creadoras de tensiones tanto entre los Estados Unidos y Europa, como entre los europeos, debilitando así la cohesión de Occidente. Los responsables políticos estadounidenses deben valorar seriamente las preocupaciones europeas al formular políticas en estas áreas:

• Finalidad del apoyo occidental a Ucrania: apoyar el objetivo declarado por el Gobierno ucraniano de que Rusia sea completamente derrotada y expulsada de todo el territorio ocupado desde 2014, incluida Crimea. Esperan que esto conduzca al derrocamiento del régimen de Putin y al debilitamiento permanente o incluso desintegración de la Federación de Rusia. Este enunciado estaría apoyado por elementos de línea dura en los Estados Unidos, Gran Bretaña y Europa del Este, mientras otros líderes europeos, incluido el presidente Macron de Francia, han subrayado la necesidad de una paz negociada y que Rusia debería, en el largo plazo, tener un lugar en la seguridad europea.

• La expansión de la Unión Europea: la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia ha vuelto a poner de actualidad la admisión temprana de Ucrania en la Unión Europea. Esto encaja con el interés de los Estados Unidos y Europa del Este de obtener el ingreso rápido de la UE para Albania, Montenegro, Macedonia del Norte, Moldavia y Georgia. Sin embargo, en Europa occidental existe una grave preocupación por el hecho de que estos países están lejos de cumplir los requisitos para la adhesión a la UE, y que acelerarlos significaría en realidad romper el acervo comunitario. Si se concede a Ucrania una adhesión excepcional, sería difícil retrasar el procedimiento a Turquía. Todo ello podría dar lugar a profundas divisiones en Europa que podrían debilitar a la UE.

• La presión de Estados Unidos para aislar y socavar económicamente a China. La OTAN ha adoptado la postura de Washington al calificar a China como una amenaza, y algunos miembros europeos han realizado despliegues navales menores y simbólicos en el océano Índico y el Lejano Oriente. Por el contrario, Francia ha rechazado enérgicamente el plan de establecer una delegación de la OTAN en Japón y un papel en Asia oriental, y las demandas de Estados Unidos de que los países europeos se unan a Estados Unidos para aislar económicamente a China están encontrando una resistencia generalizada en Europa. Por lo tanto, existe el riesgo de una reacción europea contra la presión de Estados Unidos en esta área. Una política que permita espacio para que Europa continúe la relación económica con China y actuase de mediador entre Washington y Beijing sería ‘manipulada’ en Washington, para servir a los intereses de Estados Unidos. 

El Intermarium como una solución

Es difícil desmentir que, en las últimas tres décadas, Europa ha eludido sus compromisos de defensa, tanto por las reducciones de personal y equipo como por la ausencia de estrategia y de inversiones en su industria de defensa. Prueba insoslayable de esta situación son los resultados de los acuerdos de Gales de 2014. Para que una estrategia para Europa funcione, no deben repetirse las ‘actuaciones’ diplomáticas de antaño que ocultaron las carencias del conjunto, la falta de capacidades, como si fuese algo normal. La guerra ha puesto de manifiesto que han sido los países fronterizos con el límite oriental del Área OTAN quienes han soportado, y soportan, el mayor esfuerzo. 

Cualquier estrategia de Washington necesita garantías mediante compromisos claros. La recíproca es también necesaria. En buena medida este aspecto está directamente relacionado con la percepción que se tenga de la amenaza que representa Rusia, de lo que se deducirá qué países están dispuestos a contribuir a la defensa y cuáles son reacios o ‘descuidados’, véase el caso de Eslovaquia. Para ello, es necesario continuar impulsando las discusiones internas en la Alianza y apoyar a aquellos aliados que soporten el esfuerzo principal tanto en la disuasión como en la defensa colectiva. Hay que tener presente que la ausencia de disuasión europea sobre Ucrania se sustentaba en la prolongada actitud de dejación defensiva de los países europeos. 

Las capitales a lo largo del flanco oriental de la OTAN han liderado este esfuerzo, con cargas extras. Se incluye a Polonia y los Estados Bálticos, pero también a Finlandia, Rumania y Suecia, que pronto será aliada. Noruega también ha intensificado el esfuerzo de defensa. Si bien los aliados de Europa Occidental han sido más lentos en empezar a reconstruir sus capacidades, existe la apariencia de un nuevo sentido de misión en toda la OTAN, con la imagen de un consenso general de que la Alianza tiene que volver a sus raíces de disuasión y defensa colectiva. Un consenso más amplio debería proporcionar el marco de la OTAN dentro del cual Estados Unidos debería ejecutar su nueva estrategia. No se trata de contemplar los compromisos de seguridad con los aliados de manera discriminatoria, ya que las disposiciones del Tratado de Washington se aplican en todo el espacio transatlántico. Más bien, se trata de aprovechar los esfuerzos de los aliados, que perciben más intensamente la amenaza rusa, para fortalecer la OTAN y reducir los costes para los Estados Unidos.

Esta nueva estrategia de Estados Unidos para Europa serviría de apoyo a la opción denominada «Intermarium», que incluye a aquellos estados situados entre los mares Adriático, Báltico y Negro, que se configura como el nuevo centro de gravedad del Área OTAN. Comparten puntos de vista sobre la amenaza y la determinación de apoyar presupuestariamente a su defensa. Como elemento de su nueva estrategia, Estados Unidos debería redesplegar algunas de sus unidades estacionada en Alemania al frente orienta.

Esta opción tiene sus críticas basadas en que disminuiría el poder de la OTAN al no aprovechar el enfoque tradicional de Estados Unidos desde Alemania. En realidad, puede considerarse una línea de acción adecuada desde dos puntos de vista, ya que el frente oriental del Área OTAN sigue las fronteras de Finlandia, los estados bálticos, Polonia y Rumania. Alemania ocupa un segundo escalón para reservas y logística. En segundo lugar, la amenaza que Rusia representa para Europa se percibe con más intensidad a lo largo del frente oriental. Hay que tener presente que, desde la reunificación alemana, la estrategia, o falta de ella, de Berlín, ha llevado a asignarle a la Bundeswehr una baja prioridad, con la consiguiente pérdida de capacidad operacional, algo que llevará años recuperar. 

El futuro queda abierto

Es posible que el resultado de la guerra de Ucrania lleve a Estados Unidos a contemplar a los países europeos de diferente manera de como la han percibido hasta ahora. Washington es probable que contemple para el nuevo despliegue en el Área OTAN una solución tipo Intermarium, que históricamente ha sido el espacio geográfico donde varios imperios han probado los límites de la profundidad estratégica. Actualmente, tiene lugar el renacimiento del proyecto geopolítico Intermarium a través de los formatos recién surgidos de la Iniciativa Tres mares y los Nueve de Bucarest que han puesto de actualidad esos conceptos. 

Tanto la Iniciativa como los Nueve se perciben y desarrollan, oficialmente, como algo complementario para la UE. No obstante, la cuestión es si esta percepción realmente refleja la dinámica en juego. El enfoque de ambas iniciativas radica principalmente en la expansión de la infraestructura Norte-Sur con poca atención al eje Este-Oeste europeo. Además, La Iniciativa es una continuación del proyecto «Corredor Norte-Sur» de 2014 liderado actualmente por el Consejo Atlántico, una organización con la misión oficial de galvanizar el liderazgo global de Estados Unidos.

Dado que el centro de gravedad del Área OTAN sigue alejándose rítmicamente del eje franco-alemán, hacia los países del frente oriental, se habilitaría otro eje de poder dentro de la UE. Aunque esta circunstancia podría contribuir a un mayor consenso en los procesos de toma de decisiones dentro de la UE, también podría llegar a ser un factor de descohesión en una UE ‘geopolítica’. El factor a tener en cuenta es que la UE no es un actor geopolítico.

Enrique Fojón es analista de seguridad del Centro para el Bien Común Global.